两部门联合发文，明确专项债用于土地储备的多项细则

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3月11日，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发[2025]45号，以下简称《通知》），从明确发债要求及资金使用主体、完善专项债申报审核流程、做好资金和收益的综合平衡、严格监督管理等四个方面进行了详细说明，更好支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳。

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【中指解读】

明确发债要求及资金使用主体，资金优先用于存量土地

本次《通知》主要强调几个方面：

一是申请专项债的项目须纳入土地储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中有对应的标识码；

二是，要优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，确有需求的新增土地储备项目也应纳入土地储备计划；

三是，明确土地范围，2024年11月7日之后供应的土地不列入存量闲置土地范围；

四是，专项债资金要专款专用、封闭管理。根据2018年《土地储备资金财务管理办法》，土地储备资金使用范围包括征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用等。

完善专项债券申报审核流程，优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目

《通知》强调优先选择成熟度高、操作性强、预期效益显著、风险低的项目，明确提出要编制并审核项目实施方案，论证项目实施方案的可行性、合规性、合法性，并详细列出具体要求，有利于指导地方更好地落地相关举措，论证的内容包括：

一是纳入收回收购存量闲置土地清单情况；

二是项目实施主体纳入全国土地储备机构名录情况；

三是纳入土地储备计划情况；

四是土地权属（是否存在抵质押、查封等情况）；

五是项目融资收益平衡情况等。

同时，强调加强自然资源部门与财政部门的信息互联互通。

针对非“自审自发”试点地区，《通知》明确财政部、自然资源部审核把关通过后，“省级财政部门择优安排发行”。在专项债资金有限的情况下，收回收购存量闲置土地以增量价值为原则，才能更好地促进房地产市场进入新循环，而聚焦核心城市或区域的项目更能产生增量价值，本次要求省级部门择优安排发行专项债，灵活统筹资金，或有助于引导资金向优势地区倾斜。

针对“自审自发”试点地区，本次进一步明确土地储备项目经省级人民政府审核批准后，省级财政部门即可组织发行专项债券。【“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，河北雄安新区】

根据中指监测，截至3月10日，全国各地公示的拟使用专项债收回收购存量闲置土地的总量已超300宗，拟收储价格约500亿元，涉及广东、四川、吉林、江西等省，其中2月底，预计接下来已经公示项目的省份将进入土储专项债发行阶段。

做好资金和收益的综合平衡，以单个土地储备项目为单位，确保资金平衡

《通知》继续强调“用于土地储备的专项债券发行和使用应当严格对应到项目”，明确“一个土地储备项目由单个或多个地块组成”“专项债资金可在同一储备项目内不同地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资收益平衡”，以储备项目为单位而非单个地块，要求资金平衡，增加了地方政府可调整的空间，有利于地方政府根据不同地块的特点，灵活、合理地安排土地收储。2月底，广东发行的专项债中，珠海涉及4个项目，覆盖13宗地块。

另外，本次提到“合理确定专项债券用于土地储备的发行期限”，没有限定具体期限，也给予更多灵活性。

表：珠海第一批申报专项债收购存量土地的项目与2月底专项债发行项目对比

数据来源：珠海自然资源局，广东省财政厅，

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严格监督管理

《通知》强调要“压实主体责任”，要“审慎、稳妥运用专项债券支持土地储备相关工作，不得利用专项债券资金反复回购，造成债券资金空转、虚增财政收入等问题”，同时，也指出要加强监管和抽查，每年第三季度，对上年度专项债用于土地储备的发行、项目进展等情况，针对重点项目进行随机抽查。

从政策脉络上看，2024年10月，财政部明确支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地；11月自然资源部发文明确运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的相关细则；12月国办发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，指出“允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地”。本次自然资源部和财政部联合发文，是对专项债用于土地储备政策的进一步完善和落实，《通知》披露了更多细则，有助于更好地指导地方加快发债节奏，以单个土地储备项目（非单个地块）要求融资收益平衡，也给了地方更大的灵活性；非“自审自发”试点地区项目通过审核后，要求省级财政部门择优安排发行专项债，也有望引导资金向优势地区倾斜。预计未来各地将加快公示拟使用专项债回收存量闲置土地的地块清单，并加快专项债发行节奏，特别是“自审自发”试点地区发债节奏或更快，进而在推动房地产市场止跌回稳中逐渐发挥效用。

各地使用专项债收购存量闲置土地的公示清单，请查看。

政策梳理

2024年

10月

财政部明确支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地；

2024年

11月

自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号），要求各地积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，同时明确运用专项债收购存量土地的收购范围、收购价格、再供应原则等细则，为地方执行具体政策提供指导；

2024年

12月

国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），扩大地方政府专项债投向领域，明确“允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房”；

2025年

1月

财政部在新闻发布会上明确指出“在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目”，同时指出“已经明确了专项债管理的相关要求，地方已经可以做了”。

2025年

3月

自然资源部和财政部联合印发《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》。

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