清承明制：钦差巡按制度惨遭废除，地方监察败坏，雍正：难以补救

巡按御史“代天巡狩”

明太祖朱元璋深刻吸取元朝了地方吏治败坏的教训，洪武十三年（公元1380年）五月罢御史台， 洪武十五年改置都察院，都察院设都御史、副都御史、佥都御史。

又设浙江、江西、福建、四川、陕西、云南、河南、广西、广东、山西、山东、湖广、贵州十三道监察御史共110人，为历代之最。

巡按御史，顾名思义就是监察御史巡察地方，所选拔的御史必须是：年轻有为，任过地方州县官的新科进士，这些年轻人敢于任事，有理想有抱负，可以用一腔热血纠察弊事。

巡按称代天巡狩，所按大臣、府州县官诸考察，大事奏裁，小事立断。巡按御史的职责颇多，对地方事务进行全面审计：按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，以正风俗，振纲纪。还有巡视边军、巡视盐政、漕运、屯田等任务。

大小事务无不考核，凡政事得失，军民利病，皆得直言无避。当然如果巡按御史御史犯罪，加三等，有贪赃枉法的从重处理。

巡按御史巡视一个地方时，一年任期满则回京，以避免与地方官员勾结。

顾炎武：“称守令之官不可以不久任，而监临之官不可以久任，因为 “久则情亲而弊生，望轻而法玩，故一年一代之制。已见效于三百年者也。”

巡按的职能既受明代《宪纲》 的约束，赴任时又有皇帝下发 “敕书”列明职责所在，以及都察院详列 “勘合”。

此外，《抚按通例》还详细规定巡按与巡抚的各自职守，意在要求御史不得干预地方官正常履职，不得超越监察权而行事。如地方官有贪酷 、虐民等事 ，巡按御史举劾必须如实写明，不得虚文。

一年任满回京时，必须逐项填报内容涵盖二十八项之多的《造报册式》，并向都察院具呈“行过事迹”，按照 “除革奸弊”、“伸冤理枉”、“扬清激浊”等六款，考核称职与否，来决定是否升降。

终明一代 ，巡按成为察吏安民、监察地方的重要制度。时人评价：

“盖取其官轻而权重。官轻则爱惜身家之念轻 ，而权重则整饬吏治之威重。”

清代巡按御史的存废问题

清承明制大小典章无不照搬明朝旧例，弘光元年（1645），沿袭明制设立巡按制度 ，但不久矛盾就因此爆发。因巡按御史往往与朝中大臣多有牵连，所以每当有纠察的事情发生，即有旗人官僚借端倾陷汉大臣，这使得清初政局在不稳定的同时，打上了汉旗对立的印记。

其次 ，派遣御史巡按，要承受一定的经济负担；由于清廷连年与农民军、郑成功等反清力量作战，财力物力捉襟见肘。永历十四年（1660），又以云南用兵 ，粮饷不足 ，请停巡按御史。

顺治帝令汉、旗大臣上奏，从而引发一场巡按废遣之争。

1660年七月，朝廷内部形成了两种截然不同的意见，和硕安亲王岳乐等旗官指出，连年轮差御史，贪官未见止息，民困未见全苏，盗贼未见消弭，地方未见安堵，往返迎送，糜费徒多，建议除在京各差应留外，在外各巡视，应立刻停止。

以吏部左侍郎石申为首的汉官则持相反态度，他们认为巡按废除后，地方事务又缺乏纠察，且各种钱粮、盐茶税赋的监督，刑狱审理，按察司难以发挥作用，恐受制于巡抚。

顺治令汉、旗诸官，不得胶执成见，必须秉公具奏。于是旗官提出了最终方案，巡按御史应该废除。由于钱粮有布政使，刑名有按察使；统领兵马各项事务有督抚；且督抚纠劾审拟之事，必经朝廷复核，方行结案，督抚之间亦可互纠，督察院又有甄别督抚功过，以示劝惩之法。这个方案似乎“解决”了清廷最担心的督抚失去监督问题。

从这次朝廷的讨论中可以看出，汉官仅形式上参加讨论，具有象征意义。前者早已经将拟好的裁撤巡按 “满文稿 ”翻译成汉字，让汉臣签字画押而已。

这个问题其实还另有深意，并不是一个巡按那么简单，里面牵扯到了八旗勋贵们的特殊利益。

清初各省的督抚几乎清一色由旗人特别是八旗汉军担任。对于这个立足未稳的政权来说，不可能用汉官担任一省大吏，必须防止这些人可能与南方反清势力里应外合。

而八旗又缺乏治理百姓的经验，难以胜任封疆大吏，此前投降的汉军就可以发挥作用了。这些汉军旗人出生就是各旗主、亲王贝勒的家仆，一辈子都有这种主仆关系，任命他们担任要职是再合适不过的了。

巡按肩负着对地方弊政纠察的职责 ，在事实上形成对督抚的监督，这就限制了督抚的权力，使封疆大吏不能为所欲为。因此，从利害关系、亲疏远近来说，八旗王公就必然会反对巡按御史制度。“盖满官意以巡按使掣其肘也”。

永历十五年（1661）正月，顺治驾崩，八岁的玄烨继位，次年改元康熙。索尼等辅政大臣主张“废汉法、尊旧章”。这年二月，兵部尚书兼任左都御史阿思哈，请停遣巡按御史，各省巡按将事务交与抚臣，速行来京，得到准许，巡按御史制度在清代正式废除。

康熙十九年，监察御史徐廷玺再次奏请派遣巡按，康熙帝令臣下讨论，以内阁大学士纳兰明珠为首的旗官大臣认为 ：“此事行之未便”，在清代只要满官在大政方针上达成一致，就是定下了调子，汉官是不敢提出反对意见的，康熙只好就此搁置不理。

密折制度—暗箱操作难以代替巡按监察

到了雍正元年（1722），十月十四日，查嗣庭密奏提出，扩大推行密折制可代替巡按滋扰，且能监督各省汉臣。他说 ：“臣以为欲令督抚少知顾虑，莫若令各省藩司亦得用密折启事。”“今既得便宜上闻，则与督抚虽无相制之形，实有相制之势，官既不烦添设 ，权亦不患独操矣。”

查嗣庭的建议得到了雍正的赞赏，很快就得到施行。雍正四年，查嗣庭因为批评康熙被处死，牵连极广。

雍正六年（1728），布政司、按察司普遍获得密奏权，扩大采行奏折制度，放宽臣下专折具奏权的范围，想要于直省督抚与司道上下之间以及与中央内外之间，维持一种制衡作用。

雍正帝认为“因藩、臬 、道府等微员可以专折具奏，不经督抚直达御前，督抚等既知顾虑，则地方公私事件，无论巨细，俱不敢欺隐。”密奏制的扩大使用 ，只能在一定程度上发挥对地方督抚的监督作用，反而在清廷营造了一种很不好的氛围，同僚之间不再信任，互相攻击，大权决于皇帝，君主集权再一次加强。

这却终究代替不了一项有法律保障的基本监察制度，因地方官互相蒙蔽，盗案频发，雍正帝又谕令吏部 、都察院：“巡按御史久经裁汰，自不可复。今或于满汉御史内拣选贤员，酌量于湖广、江南、浙江、福建、山东 、河南等处，每省各差二员或一员。或两省差一员兼理”。

巡察官开始在清廷试行，但这种临时性质的差遣，仅对地方盗贼进行专项巡察，只能缓解一时之需。

总结：

巡按制度废止后，不但地方监督严重缺失 ，也使得自秦以来的历代王朝“内外相维”的基本制度遭到破坏，行政、监察两套系统合二为一。大量裁撤科道，削弱言官的势力，六部之权重矣；罢巡按，削宪臣之柄；宪臣之柄削，督抚之令尊矣，清代监察系统在地方不复存在。

所以清朝虽然实行高薪养廉，吸取明朝薄俸导致贪腐不断的教训，可实际上由于缺乏必要的监察机制，各地贪腐成性，吏治腐败的程度也达到了历代之巅，“三年清知府，十万雪花银”所言不虚啊。同时朝堂以旗为主、为贵，使敢于直言上谏的大臣少之又少，跪奏笔录成了清廷决策的常态。

历代王朝注重发挥监察的制衡作用，清代打破了这一平衡。这也是清代中期以来社会危机加深的深层次原因，伴随着乾坤独揽的“康乾盛世”谢幕 ，监察缺失所造成的后果在嘉道年间充分暴露，清朝快速衰落。

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