浙江
近期，有民办学校向笔者咨询，该校在办理举办者变更事项时，虽然该校的开办资金已经实缴，但民政部门仍要求新举办者必须另外足额缴存和开办资金等额的货币资金，才能完成举办者变更的程序。学校的疑惑是，这样的要求是否于法有据？鉴于这样的问题，笔者已不是第一次被问及，而且在具体实践中确实让人备受困扰，笔者认为非常有必要在此进行探讨和商榷。
01
民办学校举办者变更的审批权
《教育法》
第二十八条 学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。
《民办教育促进法》
第十二条 举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。
第五十四条 民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。
依据以上规定不难看出，教育行政部门作为学历教育、学前教育和自学考试助学及其他文化教育的民办学校的主管部门，对此几类民办学校的设立、变更、终止事项具有法定的审批权限，其中必然包括民办学校举办者变更的审批。因此，学历教育、学前教育和自学考试助学及其他文化教育的民办学校举办者变更应属于教育行政部门的法定审批权限。
与此同时，对于非营利性民办学校来说，除了教育行政部门这一业务主管机关之外，还有其登记管理机关的民政部门。那么，对于非营利性民办学校，其举办者变更事项是否属于登记管理部门的变更登记范围呢？
《民办非企业单位登记暂行办法》
第七条 民办非企业单位的登记事项为：名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者单位负责人、开办资金、业务主管单位。
《民办非企业单位登记管理暂行条例》
第十五条 民办非企业单位的登记事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记。民办非企业单位修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，报登记管理机关核准。
据此可知，非营利性民办学校的名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或单位负责人、开办资金及业务主管部门属于民办非企业单位法人登记证的登记事项，且这些登记事项的变更仍需要业务主管部门的前置同意，然后由民政部门进行变更登记。
在此，笔者提请注意两点：
01
前述民办非企业法人单位的登记事项并未包括举办者信息。
02
民政部门对前述民办非企业法人单位的登记事项仅进行变更登记的办理，而非审核批准。
综上，笔者认为，非营利性学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校举办者变更的审批权限仅属于教育行政部门，且该项变更登记也不在民政部门办理的变更登记事项范围内，故此，民政部门并无法定权限对举办者变更事项进行审查批准。
02
民办学校举办者变更的程序
《民办教育促进法实施条例》
第五十四条 民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。
《民办教育促进法实施条例》
第十二条 民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。
民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向审批机关提出变更；逾期不变更的，由审批机关责令变更。
举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
举办者变更，符合法定条件的，审批机关应当在规定的期限内予以办理
依据以上规定可知，民办学校举办者变更的法定程序仅为，举办者申请、财务清算、决策机构同意、报审批机关核准。这其中，并无新举办者需要新增开办资金的程序要求。故此，笔者认为，民政部门作为非营利性民办学校的登记管理部门，要求新举办者新增开办资金的做法于法无据。
03
行政许可事项能否擅自增加限制条件
《行政许可法》
第五条 第二款 有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。未经申请人同意，行政机关及其工作人员、参与专家评审等的人员不得披露申请人提交的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息，法律另有规定或者涉及国家安全、重大社会公共利益的除外；行政机关依法公开申请人前述信息的，允许申请人在合理期限内提出异议。
第十六条 第四款 法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。
依据上述规定，涉及行政许可的依据文件必须公开，如未公开的，不得作为实施行政许可的依据。这也就意味着，即便作为对民办学校举办者变更有法定行政许可权的审批机关，如果也要求新举办者必须新增开办资金才能进行举办者变更的办理，那么，审批机关也应当公布相应的依据文件，否则就无权提出这样的要求。以及，《民办教育促进法实施条例》作为《民办教育促进法》的下位法，对上位法中关于民办学校举办者变更的相关法定程序的规定，都未增设也无权增设任何其他条件，更何况其他规范性文件。
故此，笔者认为，要求民办学校新举办者新增开办资金方能进行举办者变更事项的办理，存在违法增设行政许可条件的问题，提请相关部门予以充分重视。
分析至此，笔者依然倾向于认为，本文开篇问题中所提到的民政部门对非营利性民办学校的举办者变更事项并无法定审批权限，同时对新举办者所提出的必须新增实缴开办资金的做法也是于法无据的，此行为存在违反《行政许可法》相关规定的问题。
以上分析结论仅为笔者个人的一点思考，或有不完善或偏颇之处，敬请同行和读者批评指正。
文源 | 丰乐法苑（2025年01月10日）
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