一财社论：旅游项目收益及特许经营权入市交易需稳步推进

日前，国办印发了《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》（下称《若干措施》），其中再次明确，探索在部分地区开展旅游项目收益权、旅游项目（景区）特许经营权入市交易、备案登记试点工作。

之所以说是再次明确，是因为2023年9月国办曾印发了《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》，在拓宽融资渠道方面与《若干措施》有相同的内容。

以两个文件加以强调，一方面说明这项工作对旅游业高质量发展的重要性，另一方面也说明推进需要谨慎，两个文件都强调了“在部分地区”和“试点”。

推进旅游项目收益权等入市交易，是为了扩大旅游项目的有效投资，尤其要吸引社会资本参与其中。理想的目标是：地方政府作为出让方可以获得现实收益，继续加大相关领域投资；受让方在获得相关权益后，继续加大投资，健全旅游设施，提高服务水平，从经营中获得更多收益。

理想的设计未必能产生理想的结果。在实践过程中，也出现了受让方掠夺式开发经营、影响可持续发展的问题，也出现了相关领域规定不明确的制度缺失问题。这都需要在今后积极加以改进。

首先是，出让方要进一步明确出让的根本目的及事后跟踪管理，避免自身的各种短期行为。

出让的根本目的是促进旅游产业良性可持续发展，兼有保护和发展的双重指向。为此，必须明确哪些旅游项目收益权、特许经营权是可以出让的，哪些是不适宜出让的；同时出让之后，出让方仍然要担负起管理的主体责任，不可以“一让了之”。

当前，旅游项目收益权和特许经营权出让又面临新情况。为了缓解财政缺口，有的地方会采取左手倒右手的方法，地方政府挂牌出让上述权益，地方国企出手接盘，然后将权益向金融机构抵押，从金融机构获得贷款。

将来，旅游项目收益权和特许经营权交易会在更大范围内展开，也就是说会产生相关权益交易“一级市场”和“二级市场”交互叠加的问题，更需要加以规范。

其次是，受让方要严格遵守相关规定，克服短期行为冲动，在充分体现社会责任的基础上实现稳定收益。

最起码的要求是，受让方要确保经营行为合法合规，不过度开发和经营，不对景区资源造成破坏。过度商业化现象已经屡见不鲜，包括具有文化底蕴景区充斥着商业内容的网红直播等。

获得收益权和特许经营权的企业今后也要提高自律意识，合理规划景区规模、布局交通和营业项目，保证开发适度、运营有序。这样才能保持景区的原汁原味，也是对经营者持续获得稳定收益的保障。

再次是，要加快相关领域的制度建设，确保市场主体在制度清晰明确的前提下规范运行。

制度缺陷包括相关权益出让的年限不明确、出让方受让方的权利和义务不明确、处罚惩戒措施不明确等。虽然已经有一些原则性规定，但还不够完善、没有形成体系化。

这方面各地已在进行积极探索。2024年11月，黄山市人民政府发布了《黄山风景区特许经营管理暂行办法》，总体考虑是：进一步保护风景名胜资源和生态环境，规范风景区内经营活动，调动社会力量与资本参与景区保护、管理和发展，切实保障国家利益、公共利益以及特许经营者的合法权益。

《暂行办法》同时明确：特许经营权出让最多不超过30年；不得擅自以转让、出租方式处分特许经营权及其相应资源；对景区的名录遗产资源和生态环境造成了重大不利影响的，可以收回特许经营权等。

“资源归国家、管理权归政府、经营权归市场”，这是旅游项目收益权和特许经营权交易的重要指导原则，处理好三者关系至关重要。在这个原则指导下，出让方和受让方的权利和义务都需要进一步明确，尤其是需要通过加强制度建设，防止出让方和受让方的短期行为。为此，就需要稳步推进旅游项目收益及特许经营权入市交易试点工作。