杨华 | 县域教育：民生性是最本质的属性

杨华

（武汉大学社会学院教授）

县域中公立教育必须居主导地位

2021年7月24日，国家"双减"政策出台，指出不能让教育这一良心行业变成逐利的产业。民生性是县域教育的最本质属性。过去十几年，县域教育最突出的问题之一就是学生负担太重，教育短视化、功利化问题没有根本解决，特别是民办学校、校外培训机构无序发展，校内减负、校外增负，家庭教育支出剧增、家长为孩子教育问题所束缚等现象突出，有些区县甚至出现了资本主导基础教育的局面。

县域教育生态之所以至此，与20世纪90年代末以来教育领域的"产业化"导向及"减负"执行中的简单化导向有关。"产业化"导向将教育当作产业，使各类资本进入教育领域，家长择校有了可能，教育投入的非均衡性被合法化。教育"减负"政策在执行中，被简化为减轻课程难度、减少学生课外作业、缩短学生在校时间，而对学生校外时间安排、择校应试等问题缺乏配套改革措施。这些问题不解决，学生校外时间必然被校外培训、学科作业填补，或者学生干脆选择"全天候"在校的民办学校。民办学校、校外培训的发展空间，实质上是公办学校经由教育"产业化"、教育"减负"简单化所释放出来的教育空间。

在不同县域，民办学校、校外培训等发展状态各有差异，与公立学校释放的教育空间大小有关。公立学校学生在校时间长、学校能满足教育需求，则公立学校释放的教育空间就小，民办学校、校外培训的发展空间就有限。反之，若公立学校缩短学生在校时间、校内教育质量降低，学生需要在校外购买教育资源，民办学校、校外培训的发展空间就大。

根据公立学校释放教育空间的大小，可以将县域公立学校、民办学校、校外培训所处的状态归纳为三种类型。

一是公立学校独占鳌头，民办学校和校外培训零星点缀。教育管理部门没有严格执行"减负"政策，公立学校依然以应试教育为主，保留假期补课、晚自习，学生的主要时间在校内被课业和课外活动充分填充，与此同时，学校教育质量能够满足大部分家庭的教育期待。在这种情况下，公立学校向外释放的教育空间小，学生无须购买额外的教育资源，当地缺乏教育市场发展空间，民办学校只是满足少数未能进入城区公立学校又有教育供给能力家庭的教育需求，校外培训则主要提供非学科类培训业务。这种县域教育样态现在较少。

二是公立学校占主导，民办学校和校外培训做补充。教育管理部门在一定程度上执行"减负"政策，在校内课程和课外活动中增加素质教育内容，取消假期补课和晚自习，减少学生在校时间，但在课程设置、教学目标上应试教育依然占主导。一些农村地区的学校尽管还保留了晚自习的传统，但公办学校自身的发展瓶颈导致学校的教育质量、学生应试水平有所下降，以至于一些家庭转向民办学校。民办学校可以忽视"减负"政策和政府监管，沿用过去公立学校的应试教育模式办学，学生的应试成绩较公立学校好，受到一些家长的欢迎。学科类校外培训则可以填充校外时间，提高学生应试水平。在这种情况下，公立学校释放的教育空间促进了民办学校和校外培训的市场发展，但是由于公立学校提倡素质教育的同时又没有放弃应试教育，因而还能够满足大部分家庭的教育需求，公立学校仍占主导地位，民办学校和校外培训的发展空间不大，只能作为公立学校的补充而存在。这是目前一部分县域教育的发展格局。

三是公立学校衰落，民办学校异军突起，校外培训勉强维持。教育管理部门严格执行"减负"政策，教育督导督查下沉进校，素质教育、快乐教育理念在公立学校盛行，学生在校时间缩短。与此同时，学生在校所学无法达到应试升学要求，不能满足当地社会的教育期待。有条件的家庭将学生转至民办学校，民办学校从公立学校掐尖招生，破坏公立学校的生源结构，进一步弱化公立教育。民办学校成为家长首选，在公立学校接受义务教育变成了兜底的选择，没有经济能力的家庭才把学生留在公立学校。县域民办学校蓬勃发展，尽可能延长和充分利用学生的在校时间，并在校内满足学生的学科类和艺术类培训需求。因此，民办学校留给校外培训的空间较小，而公办学校的学生多数又无培训支付能力，校外培训也就只有少数能发展下去。公立学校将县域教育空间完全留给了市场，而民办学校独占了这个市场。这是目前大多数中西部县域的教育发展格局。

不同县域教育格局有差异，与公立学校、民办学校、校外培训三者之间的强弱结构有关。无论是给民办学校、校外培训发展空间，还是放任公立学校衰落、民办学校崛起，都是以"减负"之名把教育当作产业推向市场，其结果是扰乱县域教育生态，扩大家庭教育支出，加剧教育竞争和焦虑。特别是当民办学校在县域一家独大之后，县域社会别无选择，只能被"割韭菜"。归根结底，县域教育民生属性的基础是公立教育的主导性。

县域教育中的多重行动主体

县域教育中有多重行动主体，它们在交互作用、相互博弈过程中共同塑造了不同的县域教育格局。

代表中央政府的国家教育部门，最关心的是人才培养问题，为国家未来发展和参与国际高科技竞争培养、储备、选拔人才，以及为民众提供低廉、优质的教育资源，满足普通家庭的教育需求。那么，它就需要在强调和发展素质教育的基础上，弱化而不是放弃应试教育，在政策选择上既要加强素质教育、督导落实"减负"政策，又要给予基层一定的应试教育空间。

县级政府及教育部门在县域教育上的主要目标有两个：一是执行上级关于素质教育、"减负"的政策；二是以高考升学率为主要指标参与全省教育竞争，体现在本科率、重本率和清北生数量上。前者受上级主管部门监督，没做好会受到批评乃至被问责；后者受全县老百姓监督，没做好会被老百姓批评。然而，这两重目标有着内在矛盾：完全执行上级政策，学生应试能力可能降低，教育政绩就不好看；完全实行应试教育，会有不俗的教育政绩，但可能被上级批评，影响主要官员的政治前途。

公立学校的目标受限于县级政府及教育部门，缺乏自主空间。县级政府及教育部门需要出教育政绩，公立学校就加强应试教育；县级政府及教育部门要落实上级政策，公立学校就搞素质教育，彻底给学生"减负"。

不同于公立学校，民办学校的利益在于扩大办学规模，最大化获取资本收益。要达到这个目的，首先就要通过提高升学率来吸引生源。民办学校会想尽一切办法提升学生的应试能力，除掐尖招生、引进骨干教师外，主要就是规避"减负"政策，采取军事化管理、"全天候"在校、题海战术、校内课程培训等办法，实质上是将应试教育进一步极端化。这样，民办学校的升学业绩提高以后，会获得更多的县级政策支持，对县域师生的吸引力也就更高，由此形成办学的正反馈。

在县域，中小学生主要来源于两类家庭：一类是占多数的农民家庭，这类家庭往往采取的是年轻人外出务工、中老年人在家种地的家计模式，年轻人无暇照顾子女，中老年人无能力辅导孙辈学习；另一类是城镇双职工家庭，由于家庭劳动力配置刚性，缺少时间和精力陪伴、辅导子女。因此，县域家庭在教育上的主要诉求是子女接受"全天候"的学校教育，并通过应试升学向上流动发展。

在县域教育各行动主体的交互作用和博弈过程中，会形成两种情况。

一是，县级政府严格执行国家教育部门关于素质教育、"减负"的政策，加强对公立学校的监管，公立学校对标落实政策，学生在校时间缩短。如果公立学校教育质量下降、学生应试水平降低，则不能满足县域家庭教育需求。民办学校在教育部门监管之外，不断强化应试教育，常实行全寄宿制的封闭化管理，提高学生应试能力和学校升学率，精准对接县域家庭教育需求。公立学校生源流向民办学校，公立学校衰落，民办学校崛起。对于县级政府来说，严格执行国家政策，取得了政绩，民办学校则创造了教育业绩。但结果很吊诡，有可能接受素质教育的公立学校学生考不上好学校，没有接受素质教育的民办学校学生却考上了好学校；有经济能力的家庭将子女送进民办学校接受应试教育，没有经济能力的则被迫把子女留在公立学校接受素质教育。当前中西部大量县域的教育正面临这种情况。

二是，县级政府有保留地执行国家教育部门关于素质教育、"减负"的政策，一方面严格推动减少在校时间、监控补课情况、取消晚自习、严禁公布考试排名、增加音体美课时量、增设特色校本课程等；另一方面对布置超量课后作业、改换测试形式、利用音体美课堂上其他学科课程、鼓励学生参加校外培训、乡村寄宿制学校延长晚自习时间等现象睁只眼闭只眼。结果是，公立学校中应试教育仍占主体，素质教育只是在一定程度上中和了应试的程度，减轻了学生的应试压力。在校外培训的"加持"下，公立学校尚能满足县域家庭教育需求，也能为县级政府创造教育政绩。公立学校学生减轻了一部分负担，素质教育在公立学校生根发芽，也算是基本实现了国家意志。民办学校和校外培训有所发展，但无法动摇公立教育的主体地位。县域家庭大多数仍选择公立学校，民办学校满足一部分家庭的需求，校外培训成为多数家庭的选择。在这种情况下，县域教育各行动主体在博弈中各得其所，达到均衡。

上述两种情况均存在一定的风险和问题。县级政府严格执行政策的后果是公立学校无法完全回应家长的诉求，渐渐走向衰落，受教育者因家庭经济实力不同而形成教育分化与发展差异，不同家庭的学生接受的教育不一样，发展机会亦不相同。县级政府在政策执行中有所保留的后果则是，学生及其家庭面临着日益加重的学业负担与培训负担，精神压力和经济压力倍增。两种选择都无法解决学生及其家庭所遭遇的教育困境，这昭示着我们需要正视县域教育的发展取向。

县域教育的完整性

县域教育是一个完整的体系，完整性是县域教育公平的前提，包括以下三个方面。

一是县乡村教育的完备性。县乡村三级分设不同的学校，发挥不同的教育功能。村级设置村小，便于农村学生不脱离家庭环境就近接受完全小学或小学低年级教育。如果村小人数较少，则在中心村设立片小，或在有条件的地方将学生集中到乡镇中心小学。在乡镇一级以中心校为基础设置乡镇初中和中心小学，初中和小学高年级可实行寄宿制。集中办好乡镇中心校教育可以让乡村学生就近低成本接受良好义务教育。在县一级则要办好数所高中，根据县域人口分布设在不同片区中心乡镇，县城则应集中办好一到两所高质量高中，以满足全县对高质量教育资源的期待。村（片）小﹣乡校﹣县中构成了县域教育完备的体系。

二是县乡村学校的规模性。县乡村各级学校都需要有适度的规模，否则难以形成教与学的氛围。100人以下的学校不成规模，小学班级低于20人、中学班级低于30人也不成规模，难以营造学校或班级氛围。在适度规模以下的班级，学生之间分层结构不明显，班上难以形成"比学赶帮超"的竞争梯度，学生学得没动力，教师教得没成就。66人以上的大班额制也会影响学生管理和教学秩序。当前农村小规模学校大量存在，既没有效率，也不可能有实质公平。

三是城乡教育质量的均衡性。城乡学校教育质量不均衡，就会导致乡村学校生源向城区流动，破坏乡村学校的生源规模和梯度结构，师资进一步流失，乡村学校走向衰落，进而破坏整个县域教育的完整性和系统性。影响城乡教育质量均衡性的因素很多，首先是生源结构的均衡。乡村优秀生源不流失，能够确保学校以榜样学生带动、鼓舞其他学生，榜样学生较好的升学出口能够吸引和留住优秀生源，形成良性循环。其次是师资结构的均衡。乡村有经验的骨干教师不流失，在教师队伍中可以形成传帮带的梯度或年龄结构，提升教师整体水平。最后是其他软硬件的均衡，包括管理、教研、培训、激励机制、办学理念、资源投入等。

当前破坏县域教育完整性的因素主要有两个。

一是民办学校的发展。民办学校先通过极化应试教育架空公立初中教育，在一些县域，小学毕业生要想进好学校读书只有两个选择，要么进民办初中，要么去外地找好的公立初中；再通过掐尖、初高中剥离等方式弱化公立优质高中；跨区域集团化办学的民办学校还掐尖县域生源，破坏县域高中生源结构和县中模式，弱化整个县域的基础教育体系。

二是教育城镇化的发展。近年来，许多县域推动"教育新城""教育地产"等教育驱动型城镇化模式，把大量优质教育资源和公共财政资源集中到新城，打造明星学校、亮点教育工程，吸引农民进城买房、供子女上学，抽调走乡村优秀教师。这种模式人为打破了城乡教育质量均衡，拉大了城乡教育差距，导致教育竞争在一定程度上从学生个体奋斗转变到"拼爹""拼妈"，剥夺了农村学生接受均等教育的权利，使他们还没开始努力就注定会失败。

让县域教育回归初心使命

国家的"双减"政策及民办教育改革新政策，意在让县域教育重新回归民生属性和个人奋斗属性，让公立学校和校内学习主导县域教育，这是重建县域教育体系的"关键一招"。除此之外，还应找到县域不同层级学校发展的关键点，再造县域教育均衡结构。

"乡校"是第一个关键点，它集中全乡镇生源，能够保障生源的规模和梯度结构，可以激活校内外资源和教育比较优势，使乡镇教育形成与城区学校相媲美的发展能力和竞争实力，保障农村学生享受公平的教育资源和教育权利。"县中"是第二个关键点，它集中全县优质生源和师资，以应试教育为主轴，通过合理的时间管理、考试管理、经济激励等机制，围绕高考目标开展教育教学活动，为县域社会提供了一个可供期待的教育出口。

选自《县乡的孩子们》杨华 雷望红 等著 中国人民大学出版社 2023年9月出版