郑州高铁征地补偿纠纷16年未决：防护绿地被拒绝征收，百亩住宅项目搁浅

这是一场历时16年的高铁项目征地补偿纠纷。

2024年11月中旬，河南知名民企郑州手拉手集团有限公司（简称手拉手集团）实控人贾长明告诉澎湃新闻记者，石武客运专线（郑西连接线）征收该集团约268.85亩国有土地，至今地方政府未支付土地转让款。

地图上，这条从石家庄通往武汉的高铁由北往南穿过郑州，它开工于2008年10月中旬，并于4年后通车。

此后十余年，由于当地政府与手拉手集团关于征地范围认定存在争议等原因，补偿资金未能全部到位。

石武铁路（郑西连接线）征地已16年。 图片由被征地企业提供

2021年1月28日，受郑州市管城区政府委托，管城区四环快速化工程征迁指挥部与手拉手集团签订《征地拆迁补偿协议》，协议显示，未补偿的占地面积为268.85亩。

不过，这份协议最终也未能得到落实。

2021年7月28日，手拉手集团向郑州中院提起行政诉讼，起诉管城区政府和郑州市政府。要求法院判令二被告立即启动已长期占用原告土地的征收补偿程序。

此后法院判决，责令被告管城区政府、郑州市政府在60日内依法对占用原告手拉手集团土地依法作出补偿决定。两被告不服，提起上诉。

2021年12月30日，河南省高级人民法院在终审判决中驳回其上诉，维持原判。2022年9月19日，河南省高院再次驳回两被告再审申请。

但是，到了2022年3月8日，管城区政府作出《关于郑州手拉手集团有限公司征收补偿问题的处理决定》（下称《处理决定》），征地面积大幅度缩水为17.803亩，其他防护绿地“目前不涉及规划和使用，暂不实施征收补偿”。

2022年9月，手拉手集团再次起诉两级政府，请求包括撤销《处理决定》，判令两级政府履行征地补偿法定职责，支付268.85亩土地的45.07亿元补偿款或给予原告置换同等价值的土地等补偿。

2023年3月24日，郑州中院判决，《处理决定》证据不足，事实不清，应予撤销。但法院没有支持原告45.07亿元的诉求，“原告在本案中请求对其他土地支付土地补偿款和附属物补偿款或置换同等价值的土地的请求无事实及法律依据。”

2024年8月26日，郑州管城区政府再次发布《关于郑州手拉手集团公司要求征收补偿的处理决定》，认为高铁实际占用了企业17.803亩土地，只能对此补偿。至于防护绿地和夹角地的247.5亩，“不具备征收的法定条件”，“政府不再收回”。

石武铁路客运专线实际占用了多少亩土地？哪些地块应该被纳入补偿范围？是这场纠纷的关键。16年后，企业与政府仍各执一词。

截至发稿时，郑州市管城区政府、郑州市管城区自然资源和规划局均未回复澎湃新闻记者的采访函。

法院判决政府承担被征收土地补偿义务

手拉手集团在郑州市管城区南曹乡朗庄东有一块土地，总面积为907.497亩，土地性质为住宅用地，土地证号分别为郑国用(2003)字第 0659、0678、0679、0680、0026号。

郑州南四环和高铁线平行划过这片区域，将土地切割成两块。

2019年4月2日，郑州市政府在回复河南省信访局时曾将该图作为附件。
石武客运专线影响了手拉手集团在南曹乡朗庄东4块国有土地，加上另外一块土地（93亩），该企业在该区域共有907亩国有土地。

征地补偿在高铁项目上马之初就被提上日程。

2008年9月10日，河南省国土资源厅在《关于切实做好石武铁路客运专线河南段建设用地保障工作的通知》中，设置了国有土地的补偿标准：按国家及省、市有关规定执行，根据土地使用权取得方式原则上按照国有划拨土地成本价格或国有土地出让价格给予补偿。国有土地原使用权人或建设单位有异议的，由建设单位和原使用权人协商确定标准，协商达不成一致意见的，由省国土资源厅委托有资质单位进行评估，按照评估价格执行。

2009年6月，郑州市城市规划局在呈给郑州市政府的报告中称，石武客运专线是国家重点铁路项目，在客运专线穿越手拉手集团的铁路两侧各预留100米的防护绿地，在该区域内不得进行住宅建设。

但由于当地政府与手拉手集团关于征地范围认定存在争议等原因，补偿资金未能全部到位。

按手拉手集团法务唐全成的说法：“政府一直没有启动征收补偿程序，对土地价值进行评估。”

郑州市和管城区政府方面，未回复澎湃新闻记者的置评请求。

2021年7月，在起诉上述两级政府时，手拉手集团称，二被告仅支付了铁路红线内17.8亩和红线两侧50米防护绿地范围内98.3亩的土地附属物补偿款，没有支付全部已占用土地征收补偿款和剩余土地附属物补偿款。

它要求法院判令二被告立即启动已长期占用原告土地的征收补偿程序。

被告管城区政府答辩称，被答辩人的起诉没有事实及法律依据，依法应当予以驳回。

被告称，根据2009年7月30日，河南省光明资产评估有限公司出具的评估报告，省政府和铁道部于2009年8月向被答辩人支付红线内地上附着物补偿费1284.1508万元。

依据2010年4月12日的评估报告，河南省政府和铁道部于2010年2月和8月，分两次将红线外两侧控制区范围内地上附属物补偿款5365.5297万元全部支付给被答辩人。

被告认为，河南省政府和铁道部对本案地上附属物及其他有合法权属证明的财产已全部补偿到位。被占用17.803亩的土地补偿要依据相应的评估结果进行，但因被答辩人迟迟未向有关机关提供评估所需文件，故评估报告至今未能作出，从而对上述土地补偿尚未完成。

被告同时认为，被答辩人的起诉已超过法律规定的最长起诉期限，依法应当驳回起诉。

被告郑州市政府答辩意见与管城区政府答辩意见一致。

在（2021）豫01行初897号判决书中，郑州中院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

法院认为，原告主张的享有使用权的涉案土地系因石武铁路客运专线建设被占用，石武客运专线是国家重点项目，沿线地方政府为当地征地拆迁工作的组织主体、协调主体和责任主体，沿线国土资源管理部门为当地征地拆迁工作的实施主体等。二被告依法负有对原告进行补偿的法定职责。

法院认为，本案系履行法定职责之诉，在查明和认定二被告负有补偿法定职责的基础上，被告依法应当对原告履行补偿义务，二被告抗辩称因土地处于查封状态无法评估、无法补偿的抗辩理由不能成立，土地被查封不构成阻却其履行补偿义务的理由。

法院判决，责令被告管城区政府、郑州市政府在60日内依法对占用原告手拉手集团土地依法作出补偿决定。

两被告不服，提起上诉。

2021年12月30日，河南省高级人民法院在终审判决中驳回其上诉，维持原判。

被告郑州市管城回族区人民政府不服，申请再审。2022年9月19日，河南省高院驳回其再审申请。

高铁征收了企业多少亩土地？

值得注意的是，在（2021）豫01行初897号和（2021）豫行终1814号两份判决书中，郑州中院和河南高院均未明确认定高铁占用手拉手集团土地的确切面积。

法院认为，对于土地补偿款部分尚未补偿，原告请求补偿，也未提出具体应当补偿的金额，且因没有明确的收回国有土地使用权的决定确定石武客运专线实际占用手拉手集团土地的亩数，手拉手集团具体被占地亩数仍需进一步核实，故法院无法对补偿的具体数额进行确定。

在庭审答辩时，两被告认为，因河南省政府和铁道部的重点项目石武铁路客运专线共征用被答辩人土地17.803亩。

原告手拉手集团向法院提交了5组证据，主要为郑州市和管城区两级政府在不同时期的公文。

2009年8月18日，郑州市政府在致河南省国土资源厅、省重点项目办公室的《关于石武客运专线使用手拉手公司土地有关问题的函》中确认，该项目占用原告宗地的补偿范围确定应为：宽度 206.435米，长度659.372米，总面积为204.176亩。

同年9月17日，河南省政府重点项目建设办公室、河南省国土资源厅在豫政大办[2009]43号文同意了市政府的土地补偿范围，“请尽快组织落实补偿安置工作，保障石武铁路客运专线郑州段建设顺利进行。”

11月6日，郑州市规划局在郑城规地[2009]102号文中答复手拉手集团：“经研究，此地块位于南四环与石武高铁之间，因石武高铁客运专线穿过，造成该宗土地成为一块夹角地（面积以实测为准），已不适宜进行住宅建设，请另行选址。”

11月15日，中铁四院石武客专指挥部出具了《石武客专郑西高铁线两侧防护绿地规划图》。该图显示，郑西高铁占地17.8亩。高铁两侧各100米防护绿地，占地186.2亩。高铁与南四环产生的夹角120亩（其中郑州税务局生态水占地26亩，郑州市生态水系暨生态文明建设领导小组实际占地22亩，临时占地29亩，四环高架辅道占地约50亩）。

12月26日，郑州市政府就上述夹角地块问题请示河南省国土资源厅、河南省重点项目办公室，建议对该宗国有土地进行评估补偿。

2010年1月4日，河南省国土资源厅、河南省重点项目办公室在豫政大办[2010]1号文中同意了郑州市政府的申请。

此后郑州市政府官员换届，高铁征地补偿问题长期搁置。

2019年4月2日，郑州市政府在答复河南省信访局的报告中解释，前述土地没有补偿的原因是“被法院查封”。

4月12日，在豫信信交[2019]6号文中，河南省信访局答复郑州市政府时认为，“以该土地处于司法查封为由不启动征收程序，理由不足”，“正是由于征地补偿款迟迟未落实到位，引发债务纠纷才导致该土地被司法查封。”

河南省信访局要求郑州市政府明确包案领导和办理时间，研究切实可行的解决方案。

同年10月11日，郑州市政府为此召开市长办公会议。会议纪要显示，郑州市政府认为因石武客运专线项目占用手拉手集团土地247.5亩，仅支付部分地上附属物补偿款，因处于司法查封状态，没有启动征收程序。

2020年3月30日，手拉手集团向管城区政府和郑州市政府申请履行补偿职责的《请求履行土地征收法定职责申请书》。5月22日，管城区政府答复，将按照相关规定核算土地补偿款并协助法院执行，郑州市政府没有回复。

2021年1月28日，受郑州市管城区政府委托，管城区四环快速化工程征迁指挥部与手拉手集团签订《征地拆迁补偿协议》，在扣除该37.45亩后，剩余未补偿的占地面积为268.85亩。

2022年3月8日，管城区政府作出《关于郑州手拉手集团有限公司征收补偿问题的处理决定》（简称《处理决定》）。管城区政府称，京广铁路客运专线河南有限责任公司实际征收手拉手集团红线内土地面积17.803亩。

根据该决定，管城区政府通知手拉手集团，前往管城区自然资源局领取石武铁路占用的17.803亩红线内土地补偿共计1215.9449元。其他防护绿地，“目前不涉及规划和使用，暂不实施征收补偿。”

2022年9月，手拉手集团因此起诉管城区政府和郑州市政府，诉讼请求包括撤销《处理决定》，判令两级政府履行征地补偿法定职责，支付268.85亩土地的45.07亿元补偿款或给予原告置换同等价值的土地等补偿。

2023年3月24日，在（2022）豫01行初285号判决书中，郑州中院认为，被告作出的《处理决定》证据不足，事实不清，应予撤销。

关于征地补偿，法院没有支持原告45.07亿元的诉求，“原告在本案中请求对其他土地支付土地补偿款和附属物补偿款或置换同等价值的土地的请求无事实及法律依据。”

法院同时认为，被告应根据相关法律法规的规定，结合本案实际情况，可通过协商、评估等方式，对原告所诉上述土地使用建设是否受到不利影响、影响程度、是否需要补偿及补偿金额等情况予以确认，妥善处理。

原、被告双方均不服判决，上诉至河南省高院。

在（2023）豫行终296号判决书中，河南省高院支持了一审法院撤销《处理决定》的裁决结果。

河南省高院认为，涉案防护绿地的规划虽未实施，但对手拉手集团的土地利用权益已产生管制性效果。从公平角度讲，郑州市政府、管城区政府应当给予手拉手集团相应补偿，即行政管理实践中所讲的管制性征收。

清华大学法学院教授余凌云、中国人民大学法学院胡锦光教授认为，规划具有法律效力，《城乡规划法》第九条明确规定，“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。《郑州市管城回族区十八里河镇、南曹乡总体规划（2012-2030）》是具有法律效力的城市控制性详细规划，无论地方政府还是企事业单位都应当依据规划进行建设，不得擅自改变土地使用用途。

该规划将铁路两侧各100米范围的土地由原“二类住宅用地”改为“防护绿地”，造成在法律和事实层面，手拉手集团丧失了对于铁路红线两侧50-100米的防护绿地作为住宅用地的开发使用权，构成征收法理论中的事实征收，应当按照土地征收的标准对企业的损失进行补偿。