从目标到落实 | COP29阿塞拜疆气候大会倒计时

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第29届联合国气候变化大会（COP29）开幕在即。去年在迪拜，各国完成了全球盘点，形成了加速转型脱离化石燃料的共识。在巴库，COP29需要推动将承诺转化为具体行动，以应对日益严峻的气候挑战。

过去一年里，地缘政治、局部冲突、主要国家在气候与能源领域的政策变化，这些因素都影响着COP29的基调和主题。在低碳转型过程中，中美欧等主要经济体之间不仅有合作，也出现了利益冲突。

在这样的背景下，我们梳理出一些将在COP29迎来重点讨论的关键议题——

新一轮国家自主贡献（NDCs 3.0）

国家自主贡献（NDCs）是《巴黎协定》的核心内容。各国一致同意将全球变暖控制在远低于工业化前水平的2摄氏度，并积极努力将温度上升限制在比工业化前水平高1.5摄氏度以内。NDC是落实这一全球目标的主要路径，NDC的制定涵盖减少温室气体排放的承诺、具体目标、适应气候变化的措施，以及实现这些目标的实施策略和时间表。

各国应在2025年2月之前提交新一轮NDC，提出面向2035年的行动计划。NDC由各国自主决定，它虽然不是谈判内容，但将会是气候大会上一大关注重点。COP29是明年2月NDC更新截止时间前最主要的气候国际会议，也是推动NDC力度的重要契机。

Troika（COP28主席国阿联酋、COP29主席国阿塞拜疆、COP30主席国巴西三方启动的主席国伙伴关系平台）国家和中美欧主要经济体的NDC目标是各方关注的焦点——

Troika

在COP29期间，以及于COP第二周举办的二十国集团峰会上，可能会有一些NDC“先行者”提前宣布新的NDC目标。Troika（阿联酋、阿塞拜疆和巴西）有可能利用这一时间窗口宣布新的NDC目标，成为时间线上的引领者。不过，这些国家NDC的实际力度如何，仍需进一步观察。

中国

中国将在新一轮NDC中为从现在到2035年的气候行动划出重点并设定主要目标。至2035年，中国的碳排放将完成达峰并进入下降期，因而新NDC中最受关注的元素就是2035年的减排目标。这将是中国首次提出覆盖全经济范围的、绝对量减排目标。此外，中国已经在今年提前完成了2030年光伏风电装机1200吉瓦的目标，新NDC中将对未来的风光伏发展做出怎样的规划，这些问题都吸引了大量关注。

欧盟

此前，欧盟委员会已经提出了建议，在新NDC中纳入2040年将温室气体排放较1990年降低90%的目标。不过，随着今年夏天欧洲议会和欧盟委员会的换届，欧盟的新NDC如何制定、何时提交，还存在一些不确定性。

美国

美国的气候目标前途未卜。特朗普刚刚再度当选，他已表态将重新退出《巴黎协定》，甚至可能从气候变化公约的层面退出，这将严重影响联邦政府在气候领域的政策和行动。COP29期间，关于选举结果对全球气候治理的影响的讨论，势必也将贯穿本次大会。

新的气候融资集体量化目标（NCQG）

在COP29，各国需要达成一个新的全球气候资金目标，这是今年谈判的最大看点。

在2009年的哥本哈根COP15上，发达国家承诺，到2020年每年为发展中国家的气候行动提供1000亿美元资金支持。2020年时，这一承诺并未被兑现，因而该目标被延期至2025年。在巴库，各国需要明确2025年后资金目标的规模、来源以及出资国家的具体责任。

谈判中主要存在两个核心争论：出资方是谁，以及出资金额是多少。部分发达国家在会前就提出希望发展中国家共同出资的要求，这一呼声引发了广泛关注，也引发不少反对。随着中国清洁技术产业的快速发展，部分发达国家希望中国承担提供资金的义务并遵循相关披露要求。

目前，中国南南合作等渠道自愿提供资金支持，帮助其他发展中国家提高应对气候变化的能力。另一方面，随着海外可再生能源投资的逐步增加，中国已成为推动全球向净零转型的重要力量。尽管有观点认为中国应进一步加强其在全球气候融资中的作用，但这并不意味着中国需要承担与发达国家同等的责任。

在资金问题上，发展中国家阵营和发达国家阵营彼此间长期缺乏信任。现有的相对宽松的国际框架缺乏有效的履约机制，因此较难监督各国具体的资金贡献，关于资金类型和使用的透明度有限，而这种情况将进一步影响各国在谈判中的决策与态度。

能源转型

COP28上达成的到2030年将可再生能源装机容量增至3倍、能效提升一倍以及大幅减少甲烷排放的目标，进一步表明了全球在化石能源退出和可再生能源替代上的国际共识。在国际能源署（IEA）最近发布的《从盘点到行动：如何实施COP28能源目标》报告中，也为如何实现COP28能源目标提出了具体的实施方案。

从技术部署和发展情况的角度来看，风电和光伏被视为技术成熟、成本最低的减排手段。根据国际能源署（IEA）的最新分析[1]，预计到2030年，各国现有政策能使可再生能源装机量达到2022年水平的2.2倍，这与三倍的目标还有一定差距。

不过，综合考虑政策和市场发展情况，IEA预测2030年的装机量会上升至2022年的2.7倍，较接近3倍目标。这也可以看出，现有的政策目标未能充分反映清洁能源技术的发展潜力，许多国家的政策制定并未发挥出引领作用，导致政策目标和装机增长预测都距离目标实现仍有差距。弥合这一差距不仅需要更高的政策目标，也需要推动并改善配套设施的投资以支持清洁能源的部署。

对中国而言，减少对煤电的依赖不仅是为了履行国际承诺，也是中国迈向低碳转型的必要路径。2024年上半年，煤电装机核准的步伐“变缓”，全国总核准煤电装机约1034.2万千瓦，比2023年上半年同比减少约79.5%，煤电核准呈现“踩下急刹车”的趋势。

但需要注意的是，在持续强调能源安全的优先级下，一些如安徽、江西、新疆等省份依然在审批不利于发挥支撑性功能的大型煤电机组。随着气候变化的加剧和顶层设计的不断明确，中国煤电行业需要进一步加速转型进程。与此同时，伴随高比例可再生能源接入电网，如何进一步提高电力系统的灵活性也是中国能否深化低碳能源转型的关键。

全球适应目标（GGA）

适应议题是发展中国家尤为关注的话题，在气候谈判中的一个关注重点是全球适应目标（GGA）。去年，GGA获得授权完成第一轮谈判，但由于涉及的议题复杂、争议多，各方在实现目标上的距离依然较远。

尽管去年的谈判成果相对有限，参与国家仍达成共识，表示有必要延长谈判时间，以便深入探讨并解决重要问题。各方对GGA的期望和关注集中体现了适应能力建设的紧迫性与重要性。尽管预计今年关于GGA的谈判不会在短期内形成具体结论，但其焦点将主要集中在如何在程序性上推进，为未来的谈判奠定基础。

单边措施

与气候相关的单边贸易措施（简称单边措施）是以基础四国为代表的新兴经济体关注的重点。基础四国认为，各国应该通过贸易推动可持续产业和服务的流通，但是，发达国家如欧盟发起的单边措施（如碳边境调节机制、关税）对发展中国家有失公平，而且可能推高了全球低碳转型的成本。

去年COP28开幕前，基础四国就曾提交申请，希望将单边举措列为大会议题之一。今年，基础四国也已提出相同诉求。在COP29的谈判中，预计还将围绕单边措施进行一定的讨论，以促进更加公正、更有助于全球低碳转型的国际贸易环境。

参考资料

[1] IEA:Renewables 2024

https://www.iea.org/reports/renewables-2024