专家谈“海外富人税”：正确理解我国个税制度

2024.10.26

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导读：执行力度提高是趋势。

作者 |第一财经 亓宁

近期，“中国要对全球范围内具有中国国籍的高净值人群征收税”“1000万美元是门槛”“海外上市公司股东被波及”等信息在国内外引起广泛关注，中国将征收“海外富人税”的传闻再起。

据第一财经了解，我国“全球征税”一直有政策法律依据，2020年出台的相关规定为具体执行做好了制度准备，且在当时已引起过一轮关注。而自2019年开始实施的一份配套文件中，对在中国境内无住所的个人设置了6年“豁免期”，当前距离首次到期时间渐近。（》）

在不少税法界人士看来，基于税法理论和国际经验，以及我国相关法律法规完善、社会经济发展的实际情况，全球征税是大势所趋，影响利弊应客观看待。但目前我国尚无单独针对居民个人境外所得征税的具体细则，加上过去执行力度有限，大众对我国个税政策的认识还不全面。针对近期国内外关切的热点问题，第一财经进一步采访了相关领域的专家。

中央财经大学财政税务学院副院长李小荣对第一财经表示，上述话题引起国内外的高度关注和热烈讨论，恰恰说明了让大众正确理解我国税收制度的重要性。他认为，过去我国对居民个人境外所得征税不严格，是多重客观原因所致，执行力度提高是未来的趋势，但仍有诸多难点需要攻克。在影响层面，就像国际上其他国家实践带来的启示一样，未来严格进行全球征税也将是一把“双刃剑”。

正确理解我国个人所得税政策

“近期，中国将征收‘海外富人税’的传闻在国内外引起热烈讨论，主要是关注者对我国现行个人所得税政策的误解，或者说理解偏差导致的。”李小荣认为，国内外各方对该传闻的广泛关注，一方面反映了我国人民群众对高净值人群税收问题的极高关注度，另一方面也体现了我国税收制度变化及相关解读，在世界范围内的重要性。

他表示，在个人所得税制度层面，我国同时实行居民管辖权和地域管辖权，居民管辖权规定我国居民个人在世界范围内的全部所得都需要向我国缴纳个人所得税。因此，我国对全球范围内符合居民个人纳税人规定的、具有中国国籍的高净值人群的境外所得享有征税权，这在过去一直有据可依。

第一财经注意到，今年3月，国家税务总局办公厅在一则个税汇算服务与风险提示案例中明确，居民个人对其境外所得需自行申报纳税，是自1980年个人所得税法实施以来一直坚持的基本制度，2018年新修订的个人所得税法延续了该项规定，即居民个人从中国境内和境外取得的所得，均应依法在我国缴纳个人所得税。

根据2018年第七次修订的《个人所得税法》，我国个人所得税的纳税人包括居民个人和非居民个人，前者指在中国境内有住所，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住累计满一百八十三天的个人；后者指在中国境内无住所又不居住，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住累计不满一百八十三天的个人。居民个人从中国境内和境外取得的所得，依照该法规定缴纳个人所得税，非居民个人应税所得为从中国境内取得的所得。

2018年，《中华人民共和国个人所得税法实施条例》（下称《实施条例》）进行了同步修订，其中对在中国境内无住所的个人境外所得征税给出了部分“豁免权”。2019年3月和2020年1月17日，为了落实上述两个法律文件要求，财政部、税务总局先后联合发布了《关于在中国境内无住所的个人居住时间判定标准的公告》（下称《判定标准》）和《关于境外所得有关个人所得税政策的公告（财政部、税务总局公告2020年第3号）》（下称“3号文”），前者对上述《实施条例》中规定的“豁免权”进一步明确了标准，后者则对征税范围、征税对象、报税方法等进行了详细规定。

李小荣认为，面对日趋复杂的国际经济环境，为实现经济和社会发展目标，我国不断完善税收制度并深化国际合作，税收制度的国际影响力也在逐步提升。

执行不严格有着客观原因

第一财经在此前采访中了解到，尽管3号文明确，文件适用于2019年度及以后年度税收处理事宜，但考虑到经济发展以及防止资本外流等因素，过去我国对于境外个人所得税的征收政策落实不算严格，这也被认为是当前没有更多执行细则、相关话题被密切关注的另一个背景。目前，传言中的诸多细节并没有权威的政策依据。

对此，李小荣告诉第一财经，近年来，我国坚持不断完善个人所得税法及其实施条例，在政策实施中没有完全严格执行，主要是税款征收的客观原因所导致。

“首先，个人所得税全球征税要求税务机关核查居民个人纳税人在全球范围内的收入信息，对于境外所得的监管和征税需要完善的国际信息共享和协作机制，以及完备的国际合作规则和程序。目前，税务机关难以全面掌握居民个人的境外收入情况。其次，经济全球化导致各国之间存在税收竞争，税收竞争形成的税收优惠、避免双重征税协定等规定，增加了政策执行的复杂性。”李小荣说。

第一财经注意到，在《个人所得税法》中，第七条明确了境外所得的税收抵免条款，即居民个人从中国境外取得的所得，可以从其应纳税额中抵免已在境外缴纳的个人所得税税额，但抵免额不得超过该纳税人境外所得依照本法规定计算的应纳税额。《实施条例》进一步解释了上述抵免限额和时间期限要求，3号文也对抵免条款进行了细化，并给出了具体的抵免限额计算公式。

而从目前国际社会对全球征税的举措来看，大部分发达国家都建立起了对税收居民境外所得征税的相关制度，并且已经有100多个国家签署并执行了经济合作与发展组织OECD（经合组织）提出的“AEOI标准”，并通过CRS共享应税居民的相关财产信息。

北京大成律师事务所高级合伙人肖飒此前表示，目前，承诺实施CRS的国家和地区已达到142个，确定交换信息到中国大陆（落实MCAA约定并实际实施）的辖区则已经达到105个。根据CRS标准，居民个人境外机构账户、个人境外资产信息和个人基本信息等均会被交换给中国税务监管机关。

李小荣认为，随着国际税收合作机制的完善和税收情报交换网络的扩张，涉税信息的交互和联动日益加强，我国个人所得税全球征税的执行力度可能会得到提高。

6年“豁免期”存在双重政策考虑

综合《实施条例》和《判定标准》，在中国境内无住所的个人，自2019年1月1日及之后算起，满足一定条件可享有6年的税收“豁免期”。

简单理解，相关条款的实施意味着，自2019年及之后算起，若无住所个人连续6年在中国境内每年累计居住天数都满183天而且没有任何一年单次离境超过30天，则从第7年开始将要为境外所得纳税；如果6年中有任何1年上述条件中断，则第7年继续免缴个人境外所得税。

李小荣对第一财经表示，上述两个文件中的“豁免期”条款，旨在引导中国境内无住所的居民个人纳税人逐渐适应全球征税政策，减少政策执行的阻力。

“一方面，‘豁免期’政策可以吸引更多的人才和投资者来我国工作和投资；另一方面，‘豁免期’政策也为中国境内无住所的居民个人纳税人适应中国的个人所得税制度、税务机关完善相关税收征管举措提供过渡期。“李小荣说。

“豁免期”过后，哪些人群、哪些方面将受到征税影响？李小荣重点提到了三点：首先，中国境内无住所的居民个人纳税人需要申报全球范围内的所得，会增加相关人群的税收成本，影响投资和居住决策。其次，全球征税导致税收筹划需求增多，会增加对专业税务咨询和税收筹划服务的人才需要，从而影响税务咨询和税收筹划行业的从业者。再次，我国税务机关需要加强国际税收合作与税收情报交换，以便于核查居民个人的境外收入信息。

理性认识全球征税：是趋势，也有难点

随着传闻和舆论再起，我国全球征税的未来趋势成为国内外关注的焦点。不少观点认为，无论从税法理论和国际经验角度，还是从我国法律法规完善、社会经济发展阶段角度，全球征税是大势所趋，跟进多数发达国家做法严格征税只是时间问题。

李小荣认为，全球征税通过加强国际税收合作，推动全球治理体系改革和建设，有助于全球经济的公平、稳定和可持续发展。我国进行全球征税的趋势是借鉴发达国家全球征税规定，加强对税收居民境外所得的税收管理，逐步与国际税收规则接轨。

“一方面，我国还要通过明确居民个人境内外所得纳税的法律基础，加强国际合作和税收情报交换，提升对跨境避税行为的监管，打击国际避税行为；另一方面，我国会通过不断提升税收征管的数字化水平和智能化升级，坚持依法治税，优化税务执法方式，确保全球征税的准确性和规范性。”他进一步表示。

但其中仍有不少难点需要攻克。李小荣强调，我国执行全球征税的难点主要有四类：第一是信息核查，税务机关难以核查居民个人纳税人的境外收入信息，需要国际合作和税收情报交换网络提供信息支持；第二是避税监管，居民个人纳税人的避税行为需要各国协同合作和共同监管；第三是制度手段，我国税收征管制度和技术相对滞后，还需要进一步优化；第四是思想观念，为适应全球征税的税收模式和征管需求，需要纳税人和征税机关构建新时代的税收观念。

辩证看待全球征税影响的“两面性”

经济全球化浪潮下，对居民个人境外所得征收个人所得税已是应有之义。但从国际经验来看，全球征税的影响是一把“双刃剑”，有积极的一面，也有潜在消极的一面。

李小荣认为，综合来看，全球征税在促进国际合作、打击避税行为、增强税收公平性方面具有积极意义，但也会加剧国家间的税收冲突，凸显税收征管技术、制度和观念不适配，增加中小企业税收合规成本。

从积极视角来看，首先，全球征税促进国际合作。他以美国2010年制订的《海外账户纳税法案》（FATCA）举例说，这一法案确立了专门针对美国应税居民的海外金融资产财务信息收集制度，通过加强国际涉税信息交换比对，降低国际逃税、避税问题，有助于提高全球税收治理水平。

其次，全球征税将打击国际避税行为。比如，欧盟理事会通过欧盟最低税率指令，要求成员国在2023年底前将该指令转化为国内法，并于2024年开始实施收入纳入规则，2025年开始实施低税支付规则。“欧盟理事会对‘支柱二提案’（OECD国际税收改革中的最低税收部分内容）的积极响应，将保证欧盟内部的最低税负水平，弱化税收逐底竞争问题，减少国际避税行为。”李小荣说。

再次，全球征税会增强税收公平性，减少税基侵蚀和利润转移。比如，新加坡和中国香港计划自2025年起实施全球反税基侵蚀规则，回应“双支柱”方案中“支柱二”的全球范围内最低税负要求。李小荣表示，这些地区通常以较低的税率吸引外国投资，全球征税的实施会促进全球税收公平，营造更加公平的国际竞争环境。

但全球征税也不可避免地带来负面作用，首先就是加剧国家间税收冲突。对此，李小荣提到，欧盟提出对数字服务收入征收3%的税，这一提案遭到了美国政府的反对。欧盟和美国针对数字服务税产生的税收冲突表明，全球征税需要加强国际税收协调，合理地平衡各国的税收利益。

其次，税收征管技术、制度和观念滞后，无法适应复杂的全球征税模式。比如，巴西个人所得税税率采用超额累进税率，对不同收入阶层设定了不同的税率，税率结构复杂，而该国严格的税务稽查制度也导致税务诉讼数量较大且持续时间较长。

李小荣认为，在复杂多变的国际经济环境下，全球征税原则可能导致更多的国际税收征管问题，会产生数量庞大的税务诉讼。“南非和印度政府也都在推动税制改革，重塑两国内部征纳双方的税收观念，简化税收征管体系，提高税收征管效率。”他举例说。

再次，全球征税可能会给中小企业带来额外的税收合规成本。以俄罗斯为例，2024年该国开始针对劳动合同中远程工作员工的收入征收个人所得税，李小荣认为，该政策需要有远程员工的中小企业确保正确扣缴和申报这些员工的个人所得税，这会直接影响这些中小企业的税务合规性和税负水平。

“我们需要辩证地看待全球征税带来的双重影响，在减少消极影响的基础上，扩大积极影响的效果，在确保税收公平和效率的同时，寻求互惠互利的解决方案。”李小荣建议。

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