理论丨加快数据要素监管体制、服务机制与治理体系改革

导读：当前，数据成为基础性资源和重要的生产力要素。一方面数据要素的应用不断在社会生活与经济发展中拓展新业态、新领域、新服务，另一方面数据要素的应用正不断为传统产业赋能。我国十分重视数据要素的开发与应用。习近平总书记强调，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。

为了有效促进数据要素的发展，推动其为传统产业赋能，带动我国产业的转型升级，近年来，我国不断加大对数据要素应用的规范与治理力度。然而，根据近期对数据要素市场的深入调研，发现我国数据领域的管理存在着监管体制复杂、服务机制不足、监管立法缺位等突出问题。因此，需要加强数据要素领域的监管体制、服务机制与治理体系改革，促进数据要素市场的发展，积极推动数据要素功能的发挥。

一

以促进数据流通为导向实施监管体制改革

当前，我国数据领域的行政管理依然沿用各行业主管部门对本行业内的数据进行分级分类管理的体制。基于数据管理的专业性，这样的垂直管理体制可以发挥行业主管部门的专业管理职能。但与多部门分头管理相伴的是日趋复杂的监管体制，对数据管理存在着“九龙治水”、监管成本增加、监管职能交叉、数据互不相通等各类制约数据流通和应用的问题。

我国数据领域的监管体制表现出以下突出问题。一是监管部门繁多、监管成本不断增加。目前的管理思路是数据应用扩展到哪一个领域，与该领域相关的行业主管部门就出台相应的法律规范进行管理，国家部委涉及数据管理的部门已有二十余个。这种管理思路并不能完全适应数据流通的应用特点，同时也造成监管机构不断膨胀，监管成本逐步上升。二是不同领域监管效果的成熟度不同。当前，每个行业主管部门对数据管理的成熟度存在差距。例如，工信部及各地方工信部门对数据的管理较为成熟，而某些部门则对数据管理起步较晚，这就极大地限制了数据要素的整体流通和应用。三是管理标准存在差异。数据要素发挥各项功能，最大的特点就是不同领域之间数据的流通和融合。而由于各行业主管部门对数据管理实施不同的存储、流通、安全标准，实际上给数据的跨部门流通和使用造成了困难。四是数据领域监管职能交叉。由于各部门对数据的管理采取的是行业主管领域的自然延伸，对于数据流动的监管存在着职能交叉、职责不明的问题。在实际监管工作中已经出现了热点领域数据存在交叉监管，而部分领域存在监管缺失的问题。

为了促进我国数据要素市场的发展，有效推动数据要素的应用和赋能，应当逐步对数据要素的监管体制实施改革与完善。一是加强行业自律。针对目前我国数据监管体制存在的监管部门繁多、职能交叉等问题，根据减少监管成本和提高监管效率的原则，国务院可以逐渐缩减不必要的监管事项，整合监管职能。在数据评估、流通、应用等领域向市场机制和社会中介组织放权，以市场机制与行业自律来实现有序管理。二是科学整合数据领域监管部门。随着数据要素逐步扩展到社会生活的各个领域，按照目前的监管思路推进，很可能所有的行政部门都会涉及到数据的监管。借助于机构改革的契机，将目前分散于多个部门的数据监管职能进行有效整合。一方面可以有效提升数据管理的整体水平、统一管理标准；另一方面可以加快实现数据的跨部门、跨领域流通与应用。 三是统一数据领域的监管执法。 在整合现有数据监管部门的基础上，可以进一步统一数据领域的管理服务与行政执法，在数据领域进行综合执法与相对集中行政执法的改革。通过改革，使数据领域的行政执法逐步集中，执法标准更加清晰、明确。

二

以推进发展为导向服务企业出海

近年来，随着我国技术创新和新兴领域技术的广泛应用，我国制造业企业在国际贸易中的分工和位置正在逐步发生变化。此前，我国常年从海外大量进口手机、数码、电子、汽车等领域的产品，而向国外出口初级产品和制成品。而近年来，我国在电子产品、家用电器、新能源汽车等领域的产品出口量逐年提高，成为上述产品的主要出口国，部分品牌已经跃居世界一线。产品出口始终是我国重要的经济驱动力，而新兴技术领域的产品出口又推动着国内产业的转型升级和高新技术的应用。特别是2023年以来，“产品出海”已经成为越来越多企业的选择。据统计，当前，我国企业出海的规模已经达到70万家以上。其中，既包括比亚迪等知名汽车品牌企业，又包括大量中小型企业和高科技创业企业。

企业“出海”不仅可以带动我国的经济发展、扩大就业，而且还可以推动我国企业开拓新市场，提升中国制造的品牌形象。当前，在我国出海企业中，电子产品、新能源汽车等领域都已经涉及到国外数据合规的审查，这其中包括大量中小型企业。在产品出口中，数据合规标准的专业性与复杂程度要远大于传统的产品质量与安全等标准。特别是面对美国、日本、欧盟等国家和地区日益严格的数据监管标准，对于出海企业的合规要求不断提高。然而，大量中小型出口企业和高科技企业无力承担合规成本，可能会造成我国数据领域的出口产品存在着较大的合规风险，影响到多个领域企业的产品出口。

因此，面对数据要素应用发展的趋势、我国企业出海的重大需求以及海外合规的严峻形势，我国的政府主管部门应当调整角色定位，以推进发展为导向，加强为企业出海服务。一是加强重点领域的出海服务。针对涉及数据存储、流通、安全的企业，行业主管部门应当加强对所属领域企业的出海指导。由于数据的无形性，主管部门应当加强对企业在数据的采集、传输、存储、使用、删除、销毁等全生命周期中需要关注的潜在问题风险的防控。二是加强重点区域的出海服务。针对我国出口企业较为集中的浙江、江苏、福建、广东等地区，当地政府部门应当构建企业出海与数据合规服务平台。协同主管部门、行业协会、研究机构，共同分析主要海外国家和地区的数据合规标准，定期发布不同国家和地区的合规标准建议，为出口企业特别是中小型企业、高科技创业企业等提供指导。三是加强海外合规风险预警与诉讼应对。行业主管部门以及地方政府应当针对国外数据领域的最新法规和政策动向进行跟踪分析，掌握主要国家和地区的合规标准变化，对于重大合规风险和法规变化提供预警。同时，针对我国企业在海外受到的监管处罚，在企业已经尽到合规管理义务的前提下，积极主张企业的申诉权利，并根据个案情况积极应对诉讼。

三

加快完善数据领域法律治理体系

当前，随着网络技术、数据应用技术的快速发展，在网络安全法、数据安全法、个人信息保护法、中共中央国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》基础上出台的法律规定与合规标准不断增加。法律规定与数据安全标准的不断出台，正在逐步夯实我国网络、数据领域的法律治理体系。但是，当前仍然存在着基础性立法不足，部门规章缺位，以规范性文件作为主要监管依据的现象。同时，随着数据应用标准的大量出台，部分标准的内容不够合理、范围不够明确，反而会制约企业创新、投入和发展的积极性。

在我国网络安全法、数据安全法、个人信息保护法实施以来，与法律衔接的行政法规一直未能及时出台。《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》在2021年底发布以来，仍然还未制定通过。由于基础行政法规的缺位，这也造成各主管部门主要通过规范性文件而非部门规章对所属领域的数据管理进行规范，使我国数据领域的法律治理体系不够完善。因此，面对我国数据领域的监管需求，需要加快基础性法规的出台。《网络数据安全管理条例》在上述三部上位法的框架下，对上位法的规定进行了细化和补充，可以进一步完善数据领域的法律治理体系，增强法律规范的可操作性。在《网络数据安全管理条例》实施后，数据监管领域的各主管部门根据法律法规，加快部门规章的制定，从而使数据领域的管理规范更加清晰、明确，从而有利于我国数据要素市场的发展。

面对当前的监管需求与日趋复杂的监管规定，数据产业企业需要面对的合规要求复杂程度已经超过了其他产业。目前，涉及数据领域的法律规定，其覆盖的范围十分广泛，随之出台的管理标准也不断增加。而在实践中，部分标准的制定与法律规范的有效衔接之间存在一定的差距。因此，在《网络数据安全管理条例》制定发布后，需要对数据领域的法律法规、部门规章和规范性文件进行系统梳理，根据最新的法律规范对数据领域的各项标准进行重新修订，从而保证各项标准内容的科学、合理。在此基础上，逐步整合数据领域的现行管理标准，降低企业合规成本，从而促进企业对于数据要素市场技术创新与商业应用的投入。

（备注：已于2024年9月24日发布，将于2025年1月1日施行。）

作者：吕磊 （中国科学院科技战略咨询研究院）

来源：中国经济时报

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