青岛市行政区划新构想：下一个调整目标是胶州？

突然间，湾区成了热点。

上升为国家级城市群的粤港澳大湾区范例在前，如今上海也提出要打造“湾区”。7月11日，上海市政府官网发布《关于加快“大零号湾”科技创新策源功能区建设的若干政策措施》，并明确要将大零号湾打造为世界级“科创湾区”。

在各地关注拥湾发展的背景下，青岛也在打造自己的“世界级湾区”——胶州湾。要知道，在本轮青岛市国土空间规划中，青岛就已经明确了“环湾引领”的发展思路。

而环顾胶州湾畔的六个区市，除胶州市外，其他5个均为市辖区。考虑到二者在管理机制等方面有所差别，或许适时推进胶州撤市设区，将是青岛打造世界级湾区的一块关键拼图。

凰探第1307期

撰文/庄建成

审校/张慧

从青岛市地图上看，胶州湾沿岸一共有西海岸新区、胶州市、城阳区、李沧区、市北区和市南区六个区市。

从经济总量上看，这六个区市在全市GDP中所占比重接近75%。对青岛而言，如能将胶州湾沿岸地区经济发展的盘子做大，对于城市能级提升，会带来明显助益。

更重要的一点是，胶州湾沿岸的六个区市在产业分工、资源联动上，其实也具有明显的互补性。

比如青岛大力发展的集成电路产业，已初步形成“一核四极”协同发展格局。其中的“一核”是西海岸新区，“四极”中的城阳和胶州均位于胶州湾沿岸。

而在开放平台方面，位于胶州的上合示范区、西海岸新区的青岛自贸片区以及市北区的RCEP试验基地均位于胶州湾沿岸，通过联动可以放大开放这块青岛发展的“长板”。

换言之，不论是经济社会发展还是产业分工，胶州湾都具备引领青岛发展的条件。

虽然万事俱备，但也要看到受制于胶州县级市的定位，在管理机制等方面与市辖区还是有所不同。因此，青岛想要实现“环湾引领”的目标，推动胶州撤市划区应该要提上日程了。

对胶州而言，一旦被划为市辖区，其对人才、资本等优质要素的吸引力，会进一步提升。

特别是人才。这一点，在2016年撤市设区的宁波奉化区可做参考。

2021年，在奉化设区五周年之际，当地发布人口迁移成绩单，其中提到：

五年来，奉化区流动人口持续快速增长，目前登记在册流动人口245275人，与2016年同期相比增加94555人，增幅62.74%，位列全省第一。其中，省外来奉人口占比约94%。总体而言，流动人口高学历人才比例持续提高，年龄结构不断优化，工资收入水平显著提高。

奉化区流动人口的快速增长，正凸显了撤市设区最为直观的一个好处：在就业、住房、教育、医疗等领域，可以获得与主城区同样高品质的公共服务供给。

再来看胶州。客观来讲，近些年来胶州常住人口增量并不低，2021年至2023年这三年间，增量达到5.35万人，仅次于同样位于胶州湾畔的西海岸新区和城阳区。

放在青岛十区市中，这样的人口增量尤为亮眼，但放到全国层面，在山东以及青岛人口增量表现低迷的背景下，还有提升的空间。

而考虑到这些年来，胶州先后迎来了上合示范区、青岛胶东临空经济区等重大机遇，适时推进撤市设区，也有助于其用好这些政策机遇。

实际上，早在即墨成功撤市设区前后，坊间便有了关于推动胶州撤市设区的声音，且一度得到了良好的推进。

2018年7月，即墨撤市设区一年后，胶州撤市设区首次出现在官方文件中。彼时，省城乡规划委员会第三次全体会议审议并通过了《山东沿海城镇带规划（2018—2035年）》等7个规划，明确提到，将适时推进青岛胶州市等撤市设区。

次年，山东省民政厅在介绍县级以上行政区划调整方面的工作时也提到，将指导青岛市按程序启动胶州撤市设区工作。

对此，胶州方面也一直持有积极态度。

2020年5月，时任胶州市政府主要领导曾表示，胶州确有撤市设区的计划，但具体流程还需等待各级批复，尚无确切时间。7月25日，胶州市政府为取消与青岛市区名字相同的道路，一次性调整全市89条道路名称。

2021年4月，围绕胶州市政务网中咨询的“胶州市撤市设区具体进度”问题，彼时胶州市民政局回应，区划调整是国之大事，胶州的区划调整工作，按照国家、省、市决策部署，依法依规开展。

不过在这之后，由于国家和省级层面对区划调整政策的收紧，暂停全省各级各类行政区划调整的调研、论证、审核、报批工作基本，胶州撤市设区进程也基本停滞。

只不过，关于推动胶州撤市设区的声音并未销声匿迹，且伴随着青岛都市圈跻身“国家队”，又隐隐有了复苏之象。

在去年印发的《青岛都市圈发展规划》中，将青岛潍坊同城化发展，实现城市功能全方位对接列为其中的一项重要工作。

对于位居山东半岛东部的青岛而言，与潍坊联动无疑是城市向西扩大发展纵深的关键抓手。而与潍坊相邻的胶州，则是理想的战略支点。

考虑到目前胶州县级市的定位，如青潍想要加快实现同城化，让胶州撤市设区，从而缩短青潍两地城区距离，未尝不是一个新选项。

而比起时空距离的缩短，胶州撤市设区之于青潍同城化更重要的意义在于青岛城区基础设施资源向周边流动，也将更为顺畅。

要知道，与此前宁波奉化撤市设区同步推进的，就是人社、民政、教育、规划、住建、国土、财政、交通、公安、城管执法等10项配套政策的陆续出台。

眼下，奉化也成为宁波向南联动台州，打造宁波都市圈的重点支点。

当然，说完区划调整的好处，也得再泼点儿“凉水”。

其一，如上文所说，国家层面对于撤市设区目前是逐步收紧的态势，到底何时能放开，或者说能否为青岛专门开个口子，目前并不明朗。

其二，撤市设区的调整往往还会伴随着三到五年的过渡期，在这期间会继续保持县级体制基本不变。也就是说，哪怕“撤市设区”这个动作可以一下子完成，但其所关联的一系列调整并不会一蹴而就。

而即便是平稳度过了过渡期，在跻身市辖区后，如何做好与主城区的衔接，又会是篇大文章。

其三，从过往经验来看，撤市设区并不一定有利于县域经济的发展，比如有“最强县级市”之称的昆山，其经济总量甚至可以与不少省会城市相匹敌，其就鲜少传出撤市设区的声音。

这表明，撤市设区并非一个普适的解决方案，县域经济发展好了，也会让一座城市受益匪浅。

还是那句话，城市的发展永远不是靠扩大行政区域面积和单纯的人口数量增加来衡量，不能为了调整而调整。