传统出租车祛弊求存，向“巡网融合”找出路

“我们12328服务热线，每天的出租车投诉占到百分之七八十。”张哲文是内蒙古交通运输事业发展中心客运处的科长，他说，乘客对出租车的大量投诉反映出，解决行业“痛点”迫在眉睫。

服务差、拒载、溢价、绕路等问题长期困扰传统巡游出租车市场。在内蒙古交通运输厅运输服务处处长郭莹看来，实践中依靠人力执法去治理巡游车顽疾，不仅监管资源有限，而且治标难治本，工作效率很低。

2023年，内蒙古交通运输部门组织调研浙江省的巡游车改革经验——引导巡游车接入网约车平台，司机保有线下揽客资质的同时，另外获得了网约车平台分配的客源。业内把这种做法称为“巡网融合”，线上和线下接单实施“一车两价”模式，线下仍按照计价器打表计费，线上则由网约车平台定价。

2023年11月至今，内蒙古相继在满洲里市、乌海市和鄂尔多斯市落地试点“巡网融合”。郭莹向南都表示，试点背后是想实现“三方共赢”：借助网约车平台的市场化评价监督机制，促进传统巡游出租车行业提升服务质量，既减轻了监管部门压力，又符合乘客权益；巡游车司机亦从中多了一条增加收入的渠道。

“巡网融合”作为一项传统出租车改革的办法，自2020年5月以来，已在深圳、北京、浙江省、苏州、昆明、大连、焦作、汕头等多地推广。在网约车市场不断发展的当下，传统巡游出租车也一直在寻找适合自己的出路，一些地方的传统巡游出租车尝试走上“打不过就加入”的路子。

“看不见的手”整顿顽疾

出租车以个体为单位，分散在城市各处，司机背后的公司无法对旗下出租车履行无时无刻的监管。出租车市场的高频投诉事项——绕路、拒载、不打表或对计价器动手脚、看人下菜碟乱收费等等，也是令监管部门头疼的问题。

“绝大部分巡游出租车司机打心底还是有行业荣誉感的，但少数司机的不正当行为给整个行业抹了黑。”张哲文称，对于饭店、酒店等其他服务业，如果服务不好，大家会直接指向具体的饭店、酒店名字，但是出租车乘客不会说哪辆车不行，而是以整个行业为评价对象。

郭莹说，自从有了交通运输服务监督电话12328，投诉占比最高的一直是巡游车。为处理投诉，人力投入成本高，而且一些投诉核实难度大。

“看得见的手”越发捉襟见肘，监管者转而求助于“看不见的手”。

网约车模式运行透明度高，提前给出预估价格，规划好路线，而且设置有乘客对司机的线上评价反馈机制。在郭莹看来，司机受到网约车平台的约束，服务优良的可以优先派单，投诉较多的减少派单，为避免扣分导致收入减少，司机不得不改正不良习惯，提升服务质量。“不通过这种手段，没法解决”。

“在网约车平台，巡游出租车司机知道服务不到位，评分低的话，平台真不给他派单。”张哲文说。

2023年，内蒙古将兴安盟、鄂尔多斯市、乌海市、满洲里市作为“巡网融合”试点城市。起草试点文件之前，郭莹带队前往浙江调研当地经验。一同前往的，还有兴安盟、乌海市、满洲里市三个地方的交通运输口监管人员。鄂尔多斯随后也选择加入试点行列。

郭莹透露，这四个地方之所以试点意愿迫切，有一项特殊的背景：当地迄今没有合规的网约车，民众对网约车有需求，“几个交通局也想干这个事儿”。

2023年11月，满洲里市交通运输局给网约车平台“365出行”发了内蒙古自治区第一张网约车经营许可证，率先在内蒙古自治区完成“巡网融合”试点落地。乌海市和鄂尔多斯市分别于今年1月和3月发布了各自的“巡网融合”工作方案。张哲文表示，内蒙古下一步将扩大范围，在锡林郭勒盟、阿拉善盟、赤峰市、通辽市展开试点。

各地试点做法类似，驾驶员管理上，推进巡游出租车驾驶员资格证和网约车驾驶员证“两证合一”。通过网约车平台派单，司机既可以做传统扬召巡游的生意，也可以接网络平台派发的单子，相互补充、减少空驶率，拓宽接单面，以增加收入。打车支付实行“一车两价”模式，通过网络预约方式乘车的，使用平台定价计费；通过巡游方式乘车的，按照计价器显示金额付费。

“巡游业务的偶然性决定了政府需要定价，不能让司机随意调节价格，欺诈消费者。而平台市场定价机制属于提前约定、明码标价，不存在欺诈消费者的行为。”国家发改委综合运输研究所城市交通中心主任程世东解释说。

张哲文发现，在打车高峰期，网约车平台的市场浮动加价机制对司机有很大的吸引力。和按固定价位打表计费相比，司机能从市场调节价赚取更高收入。

在此过程中，核心之一便是数字化技术的引入与融合。例如，高德在2020年发布“好的出租”巡网融合解决方案，推动巡游出租汽车行业对车辆及驾驶员管理的全面数字化。“好的出租”更新到3.0版本，包含了供需适配的调价能力、多方共赢的商业模式和技术驱动的服务保障。

“以聚合平台来推进‘巡网融合’，能够建立一个竞争相对充分的市场格局。”程世东说。

国内最早推行“巡网融合”的城市是深圳。2020年5月20日，“深圳出租”正式上线，深圳市所有的出租车均可开启“深圳出租”在线接单。

全国多地随后跟进，而浙江省是首个将“巡网融合”明确纳入省级地方性法规的地区。2022年10月1月，新修订《浙江省道路运输条例》施行，其中提到，巡游出租汽车经营者通过网络预约方式揽客的，可以按照计价器显示金额收取运费，也可以按照网约车计价规则收取运费，巡游出租车经营者按照网约车计价规则收取运费的，应当事先加入网约出租车平台。今年6月4日新修订公布的《江苏省道路运输条例》，参照浙江省的立法表述，明确写入“巡网融合”。

程世东告诉南都记者，“巡网融合”的政策依据，最早可追溯到2016年7月发布的《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。该文件提出，“促进巡游出租汽车转型升级，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展”。

程世东说，过去十多年里，网约车不断冲击传统巡游车的市场份额，巡游车的牌照价值日渐缩水，以至于面临生存危机，所以巡游车不得不接入网约车平台。即便线上接单要被平台抽成，但司机一定是能从中挣到更多收入，才产生线上营运的动力。

官方提供的数据显示，今年4月，鄂尔多斯市“巡网融合”落地试点后，当地巡游车司机日均可增加10单左右的定单，月收入提升3000元左右。

“看得见的手”曲线改革

内蒙古已完成 “巡网融合”试点落地的三个城市——满洲里市、乌海市和鄂尔多斯市，迄今没有颁发过网约车经营许可证。“在没有网约车的地方试点‘巡网融合’，就不会给出租车带来冲击，当地的阻力会更小。”业内人士分析称，“以出租车接入网约车平台的方式试点‘巡网融合’，出租车的收入提高了，老百姓打车更方便了，对于管理部门来说也有了推进‘巡网融合’的抓手，是多赢局面。”

但开放网约车市场是全国的主流。据中国人民大学公共管理学院教授马亮等人的统计，截至2018年10月，全国就有246个地级城市出台了网约车监管政策。另据全国行政区划信息查询平台截至2017年末的数据，中国共有334个地级行政区。这意味着全国绝大多数地级行政区业已开放网约车市场。

在5月31日呼和浩特一场有关“巡网融合”话题的研讨会上，张哲文表达了自己的困惑：在没有网约车的城市，如果巡游车市场借助“巡网融合”有了较大改观，还有没有必要发展网约车？

参加上述交流会的北方工业大学教授、汽车产业创新研究中心主任纪雪洪回应说，全国绝大多数城市都有了网约车运营，内蒙古一些城市也放开了网约车营运许可证的发放，如果个别城市抗拒，外界会觉得这个城市比较保守。而且违规跑网约车的现象也可能继续在灰色地带存续，硬性清退不合格网约车同样可能制造很多矛盾。因此，有必要有序推进网约车市场的开放。

5月31日呼和浩特一场有关“巡网融合”话题的研讨会现场 图：杨柳

郭莹虽然清楚市场化的价值，但仍强调需要结合内蒙古实际情况稳步推进出租车改革。他坦言：“创新过程会很长，许多事情需要先行先试、小步快跑，没有几年时间的积累和定力，是达不成最终效果的。”

对于下一步将在已开放网约车的地区扩大“巡网融合”试点，郭莹提醒地方交通运输监管者注意风险，不能一开始就大规模的推行，可以先选取一两家巡游出租车企业试点。他所说的风险，主要来自巡游车加入线上抢单竞争之后，网约车市场的蛋糕又被摊薄。在网约车冲击巡游车利益之后，照顾网约车司机的既得利益也被纳入监管者的视阈。

程世东则认为，出租车行业的改革中，监管部门要摆脱计划主义的思维，坚定市场化的道路。任何一个行业的从业人员收入，是由从业者技术门槛和劳动力市场的供求关系决定的。政府除了通过法规保障所有劳动者最低收入外，没有义务调控和保障从业者的更高收入水准。 “原来传统巡游出租车强监管的管理方式，导致了出租车司机形成一种惯有的认识观念，那就是政府必须保证我的收入。”

采写：南都见习记者 杨柳