瞿理铜:健全农民自建房长效管理机制

居住是人的基本需求，安居才能乐业。只有农民居住质量日益提高，生活愈加舒心，乡村才能称得上“宜居”。住房建设是乡村建设的重要组成部分，住房安全是保障人民群众生命财产安全、建设宜居宜业和美乡村的内在要求。受成本、习俗、观念等多方面因素的影响，农民自行建房依然是大多数农村农民建房的主要形式。近年来，全国发生了多起农民自建房安全生产事故，给人民群众的生命财产安全带来了严重威胁，如何完善农民自建房管理体制机制显得日益紧迫起来。

一、当前农民自建房管理中存在的问题

调研显示，当前农民自建房管理方面还存在一些不足，主要表现在：

（一）农民自建房安全的主体责任意识不强

由于相关法律法规宣传不足，导致农民对乡村建房方面的法律法规掌握不到位，农民对自建房安全的主体责任意识不强。笔者在村庄调研与农民交流过程中发现，所调研的大部分农民认为当其自建房出现安全责任事故时，主要责任应由施工队或乡村建房工匠来进行承担，自身并没有任何责任，不需要承担任何赔偿。

（二）农民自建房未批先建的现象屡禁不止

受传统意识和习惯的影响，部分农民认为在自家宅基地上建房属于自己的事情，无需进行审批，部分地区农民在新建、重建、改建和扩建住房过程中未批先建的现象屡禁不止。此外，由于乡村地域范围广，加上乡镇政府农民自建房监管人员力量不足，使得农民自建房监管存在一定的“真空”。虽然近年来基层政府对农民新建和重建住房进行了较为严格的管控，管理逐渐规范起来，但是农民改扩建住房未批先建现象依然屡禁不止。

（三）乡村建房工匠制度不健全

乡村建房工匠安全意识和技术水平直接关系到农民自建房建造过程是否安全和建造质量是否合格。近年来，公共财政出资开展了乡村建房工匠培训，乡村建房工匠建造水平得到一定提高，但与乡村建房高质量要求相比，乡村建房工匠制度还存在一些漏洞，主要表现在：乡村建房工匠准入机制、安全责任机制、信用评价机制和退出机制等缺失。由于乡村建房工匠制度不健全，导致乡村建房工匠鱼龙混杂，部分乡村建房工匠安全意识淡薄，农民自建房施工过程不够严谨，施工质量有待提高，导致农民自建房存在一定的安全隐患。

（四）农民自建房监管机制不健全

由于乡镇政府工作人员有限，加上过去交通不便，农民自建房未履行审批手续的情况下，乡镇政府对农民自建房不知情，农民自建房监管无从谈起。虽然近年来乡村交通条件有所改善，但是随着部分地方合乡并村，使得乡村建房监管的地域范围不断扩大，整体上加大了农民自建房的监管难度。此外，基层工作人员收入有限，难以招聘到建筑类专业人才，乡镇政府建筑类专业技术人才较为匮乏，现有乡镇工作人员在农民自建房监管过程中也只能看到一些表面上存在的问题，无法从房屋结构和建筑材料等专业角度去监管。

二、健全农民自建房长效管理机制的相关建议

为防范农民自建房建造和使用过程中出现安全风险，应始终秉承“人民至上、生命至上”理念，不断建立健全农民自建房长效管理机制，从源头上防范化解农民自建房重大安全生产风险，切实织密织牢乡村人民群众生命财产安全的“防护网”。

（一）压实农民自建房安全主体责任

按照“谁所有、谁负责”的原则，落实农民自建房的产权主体房屋安全主体责任。加大农民自建房安全主体责任的宣传，让农民意识到自身才是其自建房的第一责任人。在农民自建房审批过程中让建房农民签订自建房安全生产承诺书，对于自建房建设和运营过程中出现的安全风险承担主体责任。对农民开展自建房安全生产培训，对农民自建房中的安全风险点进行讲解，讲解过程中运用现实中的生动案例，提高培训效果，增强农民建房过程中的安全意识。

（二）加大农民自建房未批先建约束力度

遏制农民自建房未批先建方可加大对其监管的力度。具体措施方面：其一，对农民占用耕地（含基本农田）未批先建自建房，追究相应的法律责任。其二，对农民未批先建自建房不予以产权登记，并明确未获得产权证书的农民自建房未来不享受任何农民住房改造的政策待遇，如未获得产权证书的农民自建房，当该自建房成为危房时，不享受国家危房改造的政策待遇。其三，对未批先建存在安全隐患的农民自建房实施强制拆除，并在乡村地区加大对未批先建强制拆除案例的宣传力度，增强农民建房履行审批手续的意识。

（三）完善乡村建房工匠制度

不断完善乡村建房工匠制度是强化乡村建房工匠安全意识，提高乡村建房工匠水平的关键所在。具体措施方面：

其一，建立乡村建房工匠准入机制。将乡村建房工匠纳入国家执业资格目录，实行培训考试合格上岗制度，对于考试合格的乡村建房工匠发放执业资格证书。定期开展乡村建房工匠继续教育，根据乡村建房需求变化，不断提高乡村建房工匠安全意识和建房技术水平。

其二，建立农民建房工匠责任制。开展农民自建房工匠登记备案，引导农民与乡村建房工匠签订农民自建房安全施工协议，明确双方责任，当农民自建房出现安全生产事故时，农民可以通过司法途径向乡村建房工匠进行经济索赔。

其三，开展乡村建房工匠信用评价。成立区域乡村建房工匠信用评价专家库，定期对乡村建房工匠建造作品进行质量评价。开展乡村建房工匠建造水平信用评级，根据评级结果颁发相应证书。建立乡村建房工匠黑名单制度，完善乡村建房工匠退出机制。当农民自建房建造和改扩建过程中出现安全生产事故时，对参与建造的乡村建房工匠纳入黑名单管理，并在全域范围内进行宣传公示，注销其乡村建房工匠证书。

（四）完善农民自建房监管机制

保障农民自建房安全离不开完善的农民自建房监管机制，应多措并举不断完善农民自建房监管机制。

其一，构建村庄农民自建房协管机制。采取政府购买服务的方式，在村庄常住人口中聘请1-2名村庄农民作为农民自建房协管员，定期对协管员进行培训，提高其政策法规水平和专业技术能力。明确协管员主要职责：定期巡逻村庄，发现是否有村民未批先建自建房；向村民宣传普及自建房相关政策法规；对农民自建房建造过程进行动态监测等。

其二，压实农民自建房审批部门的监管责任。按照“谁审批、谁监管”的原则，将行政审批权和安全监管责任衔接起来，压实相关审批部门在农民自建房管理过程中的监管责任。相关审批部门在农民自建房竣工后，应组织专业技术力量开展竣工验收，明确不经过验收的农民自建房不得投入使用。

其三，探索建立农民自建房第三方监管机制。单纯依靠现有乡镇政府工作人员，难以实现对农民自建房建造进行有效监管。建议采取政府购买服务的方式，引进专业化建房监管企业、社会组织充实农民自建房监管力量，在农民自建房竣工验收、危房鉴定、自建房改经营检测等过程中聘请专业化公司或社会组织参与，增强农民自建房监管力量。

(作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院副教授、博士、硕士生导师；来源：《中国乡村发现》2023年第2期)

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