王文刚：“五大监管”的基层实践与探索

作者｜王文刚「国家金融监督管理总局河北监管局党委书记、局长」

文章｜《中国金融》2024年第10期

“五大监管”（机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管）的提出，为加强和完善现代金融监管指明了方向。国家金融监督管理总局河北监管局深入学习领会“五大监管”的内涵要义，结合基层监管实践，对如何做强“五大监管”进行了探索。

认识“五大监管”的内在逻辑

“五大监管”是一个有机整体，彼此联系、相辅相成。其中，机构监管、行为监管、功能监管是着力点，穿透式监管和持续监管是方法论，总体上可以从三个层面来理解。一是机构监管、行为监管、功能监管构成监管的二维平面。机构监管是“点”，核心在于管好机构这一金融市场的重要节点，防止出现“坏点”；点“动”成线，行为监管是“线”，关键在于规范机构经营行为，维系金融机构与金融消费者之间的信任“纽带”；线“聚”成面，功能监管是“面”，重点是对同类金融业务分“区块”统一监管，防止跨市场、跨行业、跨区域的监管套利。二是由面纵向穿透，构成三维立体监管。穿透业务实质、风险本质，这是机构监管、行为监管、功能监管做深做实的重要保证。三是叠加持续监管，实现四维全时空监管。将监管贯穿机构新设、成长、退出全过程，贯穿风险萌芽、演化、暴露、处置全周期，根据不同时期采取不同手段，以监管质效的“螺旋式”上升，确保金融长期安全稳定。

打个形象的比喻，金融体系可以比作交通体系，金融机构是承载金融资源、金融福祉的各类“交通工具”，“五大监管”则相当于“交通治理”。机构监管是管住“海陆空天网”的各类“交通工具”；行为监管是打击“交通违章”，遏制驾驶行为的违法性和负外部性，维护“交通秩序”；功能监管是分类制定海运、空运、陆运等“交通规则”；穿透式监管是穿透“驾驶员”安全意识、行为乃至人性，纠正思想偏差，做到“文明”驾驶；持续监管是通过持之以恒的“交通治理”，实现高效、顺畅、安全的“交通状态”，最高境界是将规则牢牢嵌入治理、深入人心，实现整个“交通体系”规范有序的“自动”运转。

发挥“五大监管”的作用

第一，机构监管。机构是所有金融功能、金融行为、金融资源的承载主体，机构监管是“五大监管”的主轴。我国金融机构体系完整、类型繁多、层次复杂，发展定位、风险特点存在显著差异，监管难度和监管压力较大。其中，地方法人机构是基层金融监管的重中之重，其监管的核心在于治理不良资产、不良高管、不良股东三个“罪魁祸首”，这是防范地方法人机构劣变为高风险机构的“先手棋”。一是常态化推进清欠追责。在地方党委政府的统一领导下，全面摸清风险底数，逐笔建立问题资产台账，借助行政、司法等力量协同清收，同步查明风险成因，涉及违法违纪的，及时移交纪检监察或公安机关处理。二是系统化管控高管选任。探索建立全国性的高管信息库，优化资格审查、履职评价等形式，突出实质监管。加强与地方党委政府常态化会商，从专业角度为其提供机构高管选任意见。探索建立全省金融人才供需撮合平台，坚持“金融家办金融”，按照“需求主导、市场运作”原则，将国有大型银行的优秀金融人才输送至地方中小法人机构。加强高管准入与后续监管衔接，对比履职前后机构风险指标变化，对履职不力的及时调整，对失职渎职的启动问责，对腐败分子绳之以法。三是穿透式管控股东股权。探索建立全国性的股东信息库，辅助准入审查，隔离问题股东。动态监测股东经营效益、负债水平、负面舆情等情况，特别是穿透监测股东大额融资、投资入股、股权质押等涉金融行为，高度警惕债务激增并在金融市场“跑马圈地”的股东，及时建立“防火墙”。重点关注股东、高管采取的一致行动，防范股东、高管形成利益共同体，侵蚀银行利益。依法清退对风险负有重大责任的股东，涉嫌违法犯罪的，及时移送公安机关。

第二，行为监管。行为监管是将所有金融行为全部纳入监管，既管“有照违章”，更管“无证驾驶”，坚持“长牙带刺”，维护金融市场秩序，保护金融消费者合法权益。一是惩治持牌机构“有照违章”，做到“违章必纠”。实施全报表监管，对资产端、负债端、权益端的各个会计科目全面贯通审视评估，透过“全报表”看数据，运用勾稽关系抽丝剥茧、顺藤摸瓜，实现资产、负债、权益一体监管，会计、信贷、风控综合审视，挖掘其背后的战略、管理、文化，进而分析其经营稳健性、审慎性。与财政等部门联合行动，严厉打击财务造假、会计师事务所等第三方机构提供虚假证明等行为，既惩“首恶”，又追“帮凶”。二是严管非法组织“无证驾驶”，做到“违规必罚”。加强对本辖区“两跨两新”（跨部门、跨地区和新业态、新产品）金融活动的监测分析，不断强化与地方金融监管、行业主管、公安司法等部门的协调联动，按照“谁主管谁牵头，谁为主谁牵头，谁靠近谁牵头”原则，拉紧责任链条，分兵把守各自监管领域，坚决清除各类非法金融活动。三是保护金融消费者合法权益，做到“人民至上”。开展金融知识宣教，加强“三适当”管理，做好事前源头预防。构建金融机构处理投诉、行业组织开展调解、监管部门指导督促、与法院诉调对接“四位一体”的纠纷多元化解机制，确保消费者声音“进得来”、诉求“办得快”、纠纷“解得开”。聚焦一个时期群众反映强烈的热点、焦点问题，通过专项督查、稽核调查等方式，深挖问题背后的原因所在，从根源上加强治理。

第三，功能监管。功能监管就是把所有的金融功能和金融创新纳入监管，坚持“同一业务、同一标准”原则，对跨机构跨领域跨市场的同类金融业务实施贯通监管，防止监管套利和监管真空。实践中，可以从法律关系切入，区分业务本质，做到统一监管。一是委托代理关系类业务，包括理财产品、信托产品、私募基金等资管产品，其本质是“受人之托，代人理财”。应统一产品定位，确保产品服务于投资人而非融资人，防止资管产品蜕变为不良企业的“提款机”；统一净值管理，坚决清理带有刚性兑付性质的资管产品；统一信息披露，缩小信息披露差异，提高产品的横向可比性，节约监管成本和投资者查询成本。二是借贷关系类业务，包括贷款、小贷、典当。对于此类业务，功能监管的核心在于统一标准。一方面，对贷方（金融机构）统一风控要求。例如，统一贷款集中度、杠杆率等监管指标，统一建立贷款“三查”、审贷分离、贷款风险分类等风控制度。另一方面，对借方（企业或个人）统一限制信贷投放领域。例如，均不得用于股票、金融衍生品投资，不得以贷还贷、以贷还息。三是租赁关系类业务。包括金融租赁和融资租赁，实质都是融物与融资的结合。目前行业特征是“一个市场、两套监管体系（即《金融租赁公司管理办法》和《融资租赁公司监督管理暂行办法》）”。应做到监管规则统一、租赁物适格性一致。四是保险关系类业务。包括财险、寿险、健康险、意外险等产品。应对不同类型机构销售的同一类型产品（如财险公司和人身险公司共同销售的短期健康险产品）统一监管，对同一产品的不同销售渠道（如保险公司直销和中介机构代理、线上销售和线下销售）统一监管，对同一产品的不同理赔标准统一监管。

第四，穿透式监管。穿透式监管的核心是反制规避监管、反制监管套利，是对风险实质、业务实质、行为实质的“一穿到底”，贯穿于市场准入、非现场监管、现场检查等各个监管环节，最终穿透的是金融伦理、金融生态、金融文化。一是穿透资金流向。金融创新再“眼花缭乱”也离不开资金这一载体，必须抓住资金流向这个本质穿透到底，决不能被各种“严丝合缝”的假象遮蔽了双眼。二是穿透会计科目。坚持既看“表”又看“账”，对会计科目进行穿透，通过资债逻辑、损益平衡、收支变化，判断机构真实风险情况。三是穿透股东股权。全面收集、筛查、分析股东信息，穿透股东真实经营状况，严禁无序跨业、杠杆率过高、严重失信企业入股。穿透入股资金来源，严防循环注资、虚假出资、非自有资金入股。四是穿透公司治理。分析机构发展战略、授权机制、问责体系等，穿透该机构公司章程的规范性，穿透KPI考核体系的合理性，穿透绩效薪酬管理分配的适当性，穿透内控制衡的有效性，穿透合规建设的持续性，找出公司治理短板，推动风险源头治理。

第五，持续监管。持续监管重在通过构建监管责任闭环、定期复盘监管行为、及时纠正监管偏差等措施，实现监管制度、监管流程、监管体系持续完善，最终实现从量变到质变的提升。实践中，可聚焦风险防控、机构治理、消费者保护等方面，着力优化完善“三项机制”。一是构建风险预警处置机制，实现金融风险全周期监管。贯通风险监测、识别、预防、处置各环节，综合不良、拨备、资本、流动性等监管指标，公司治理、案防合规等内部因素，股东经营状况、区域经济发展等外部条件，对机构进行风险“精准画像”。在此基础上，压实责任、精准研判、果断出击，做到早识别、早预警、早暴露、早处置。二是构建检查纠改治理机制，实现违规问题全链条监管。做好查证定性、惩处震慑、整改纠偏等工作，贯通准入、检查、处罚、治理等各个环节，实现查打结合、破立结合、惩教结合、管育结合，切实推动机构提高内控治理水平，提升发展质量。三是构建消保协调管理机制，实现侵权行为全过程监管。围绕维护秩序、规范行为、吸纳民意、宣传教育等环节，联动非现场、准入、检查、处罚等职能，形成问需于民、问效于民、问计于民的闭环流程，全面提升消保工作质效。

提升“五大监管”的效果

第一，推进管理再造。一是加强流程制管理。聚焦行政许可、非现场监管、检查稽查、行政处罚等监管权力，优化运行流程，改进操作规程。一方面，强化有效制衡，突出审决分离、查处分离、交叉复核，杜绝“一手清、一人管、一家包”；另一方面，强化相互协同，聚焦“机构、行为、业务”打通壁垒、集成信息，形成系统性、整体性监管统筹，防止“各管一段、忽略全局”。二是加强清单式管理。梳理完善各级监管部门职责清单、任务清单、目标清单、标准清单，强化全员的责任意识、标准意识、时限意识，确保各项工作有章可循、高效推进。三是加强精细化管理。监管计划要精深、监管靶向要精准、监管措施要精当，努力在监管行动上做减法，在监管实效上做乘法，持续提升监管“产出比”。

第二，强化科技支撑。一是提升监管便捷度。推动监管信息系统从供给导向向需求导向转变，从之前系统能收集什么，监测就看什么；系统可查询什么，检查就用什么；转变为分析涉及什么，系统就抓取什么；穿透需要什么，系统就生成什么，不断提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据汇聚融合水平。二是增强监管智能化。聚焦机构生命全周期、风险演化全链条，推进行政许可、非现场监管、稽查检查、行政处罚、消保维权、行政复议等所有履职行为的线上化运行，研制远程监管、移动监管设备，建设识别研判、预测预警模块，确保监管人员提前知、提前控，全程知、全程控。三是探索监管数字化。把监管履职过程所需要的事实、规则、程序等要素加载至数字化系统中，实现由可视展示分析、多元精准画像、智能提示提醒，向目标精准、及时敏捷、穿透性强的自动执法决策迈进，确保标准客观统一。

第三，锤炼监管能力。一是激发干监管动力。探索完善岗位匹配度、历史贡献度、群众公认度“三维”评价体系，注重从实干、实绩上精准识别考核干部。二是培养善监管本领。推进靶向化培训、实战化练兵、精准化赋能“三维”培养体系，常态化开展培训学习、轮岗交流、跟岗锻炼，有序推进干部到风险监管一线“拼刺刀”、到改革攻坚前沿“显本领”。三是搭建强监管阶梯。打造专家上讲台、专业撑舞台、先进带平台“三维”成长体系。秉持创办“监管大学”的理念，建设内部“师资库”，树牢专业治局、专家治局、工匠治局的导向。

第四，淬炼监管意志。一是让思想得解放。聚焦“五大监管”定期组织专题讨论辩论、专项调研座谈，将广大干部职工的思想状态从惯性思维、路径依赖中解放出来，消除一切惰性、僵化的认识误区，突破旧有工作藩篱。二是让精神受洗礼。用好辖区红色资源，创新开展机关文化、监管文化营建工作，激励干部职工从西柏坡赶考精神、赛罕坝艰苦奋斗精神中汲取营养，将金融工作政治性、人民性践行在岗位上。三是让认知有提升。持之以恒推进监管的“自我革命”，补上监管规制短板，补上监管治理弱项，塑造金融监管权威形象。

第五，完善助推机制。一是强化目标导向，用好考核“指挥棒”。改变考核指标“一刀切”“一锅煮”的状况，设置类型化、差异化考核指标，以公平客观防范懈怠，以正念正气激励作为，着力纠治庸、懒、散、浮、拖“五毒”。二是强化结果导向，用好督办“跟踪器”。改进督办方式，把督认识、督责任、督作风摆在突出位置，以认识到位促履职，以责任落实促进度，以作风过硬促成效。三是强化问题导向，用好监督“紧箍咒”。加强纪检监督、巡察监督、审计监督、财会监督的协作配合、贯通协同，强化对权力运行的全过程管控、所有岗位的全方位监督，坚决整治监管失职渎职行为，切实以强监督促进强监管。

本文源自中国金融杂志