关于以湖南常德市河街为例研究我国中等城市更新问题及对策举措

我国目前共有694个建制市，其中直辖市4个、省辖地级市293个、县级市397个。我国的建制市基本都是空间实体城市（县城和超大镇也是城市，但是三沙市、错那市等中心城区极小的建制市尚未完全形成空间实体城市），按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）提出的城市划分标准，即新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城区常住人口50万至100万的城市确定为中等城市（50万以下的小城市，100万至500万的为大城市，500万至1000万的为特大城市，1000万以上的为超大城市）。城镇规划君何方洪曾经工作过的湖南省地级怀化市中心城区常住人口约为70万人，就属于中等城市。

我国的建制市和空间实体城市，中等城市的规模数量仅次于小城市，但远远多于超大城市、特大城市和大城市，所以中等城市在我国城市体系中具有举足轻重的地位。中等城市在被大城市组织建立城市体系网络（城市群、都市圈）与扶持的同时，又组织周围的小城市建立网络，并对小城市起到扶持的作用，形成区域中心城市功能。相对于大城市和小城市，中等城市具有独立性和稳定性，在国民经济综合发展中占据重要地位，是中国特色城市化进程的重要组成部分。

随着我国城市化进程的推进，一批有条件的中等城市成长为大城市，比如湖南省岳阳市、衡阳市、株洲市和四川省绵阳市、宜宾市、泸州市、南充市等；一批有条件的小城市又成长为中等城市，比如西藏自治区拉萨市、海南省三亚市、湖南省益阳市和永州市、河北省三河市的燕郊镇、广东东莞市的虎门镇与长安镇等。但是我国很多地方的城市更新效果都不明显，成效不突出，尤其是我国中等城市的城市更新成功案例并不多。

城镇规划君何方洪研究总结认为，主要原因有三个方面：一是我国城市都擅长搞建设，对于建设型的城市更新很擅长，尤其是盖房子和改造城市功能很拿手，但是对于城市更新时代最重要的城市更新后的运营管理很差劲儿，往往城市更新后的地方环境很美好、功能很完善，却基本都是死气沉沉毫无活力，经营不善后又沦为破败之地。二是中等城市的土地价值不高，几乎就没有社会资本和金融机构愿意参与城市更新改造；三是盲目跟风式的大拆大建，城市逐渐失去特色和吸引力；四是体制机制不完善，政策配套不足。而且还有一些中等城市出现了肆意扩大片区（单元）范围，以城市更新之名行“新城新区开发”之实的实施误区。

其实我国大城市就有很多城市更新的成功案例，比如西安的大唐不夜城、成都的宽窄巷子和春熙路-太古里、福州市的三坊七巷。尤其是福州市的三坊七巷，应该是我国城市更新关于老建筑比较成功的案例。但是以前城市更新都在大城市，而我国中等城市比较成功的城市更新案例比较少。目前来看，湖南省常德市河街可能是我国中等城市更新的典型。因此，城镇规划君何方洪今天就以湖南省常德市河街为例研究分析我国中等城市更新问题及对策举措。

一、城市更新的定义与内容及背景

（一）城市更新的定义

城市更新是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治、优化、改善，实现房屋使用、市政设施、公共建设配置等完善，产业结构、环境品质、文化传承等提升的建设活动。城市更新的概念最早是皮特罗伯茨根据二战以来英国城市发展城市问题的分析而提出的概念，他将城市更新定义为“是用一种综合的、整体的理念和行为来解决各种各样的城市问题；应该致力于在经济、社会、物质环境等各个方面对处于变化中的城市地区做出长远而持续性的改善与提高。”

美国在《1954年住宅法》中正式使用了“城市更新”的概念，但是美国这个法律更多地强调在社区邻里层面的住宅更新，主要是针对贫民窟地区，其更新手段主要采取拆除重建、整体复新和保存维护。英国的城市更新主要是通过综合性和整体性的目标来解决城市问题，为特定地区带来经济、物质、社会和环境的长期提升。

基于西方发达国家城市更新的历史与经验，我国在1980年初期时由陈占祥同志首次提出了我国的城市更新定义，他把城市更新主要定义为城市“新城代谢”的过程。更新途径涉及多个方面，既有城市老城推倒重来的重建，也有对历史街区的保护和历史老建筑的修复等工作。吴良镛先生从城市的“保护与发展”角度，在1990年就提出了城市“有机更新”的概念。

进入新千年以来，我国专家学者对城市更新的定义和概念又有了新的认识，比如张平宇先生提出了“城市再生”，吴晨提出了“城市复兴”，其实城市再生、城市复兴的内涵与外延基本上与城市更新相同。城市更新分为广义的城市更新和狭义的城市更新，西方国家关于广义的城市更新是与城市衰败联系在一起的，但是我们中国的广义城市更新则跟城市衰败并不挂钩，而是更多针对城市老城、旧城（很多还是充满活力的旧城区）的优化提升改造，也与城市的增长模式联系在一起。而狭义的城市更新主要是指城市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动。

（二）城市更新的内容

城镇规划君何方洪梳理总结全国各地城市更新的内容，发现我国城市更新的主要内容大致包括以下八个方面：

一是完善城市空间结构，提高城市综合承载能力。比如一些城市在城市发展过程中出现了很多空间布局不合理的问题，就可以通过城市更新，及时纠正过去的空间规划结构不合理、用地布局不科学的问题，提升城市的规划建设水平，增强城市综合承载能力。

二是实施城市生态修复和功能完善，完善城市生态系统，补足城市基础设施短板，完善和提升城市功能。比如很多城市的老城区城市功能不完善，道路、燃气、供热、供水、排水、通信、电力等市政基础设施老旧破旧或根本就不存在，架空的各种线路就像蜘蛛网一般密布在城市老城区上空；又比如城市公共服务配套不完善，教育、医疗、体育、文化和社区配套欠缺，环卫设施老旧，导致老城区脏乱差，很多地方连个公共厕所都找不到。

三是强化历史文化保护，推进历史文化遗产活化利用，优化城市空间和建筑布局，塑造城市时代特色风貌。比如一些具有很高价值的历史文化街区、历史建筑、不可移动文物由于老城区条件有限，没有得到很好的保护和利用，导致历史建筑自然风化倒塌。通过城市更新，就可以对历史文化街区和历史建筑实施保护和利用，让一些历史文化遗产活起来，成为城市的旅游景点和网红打卡地。

四是加强居住社区建设，补齐居住社区设施短板，建设安全健康、设施完善、管理有序的绿色社区。比如很多老城区由于土地和房屋空间有限，没有配建老年人日间照料中心，让很多老年人尤其是生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人，在年轻子女白天上班时，就没有被照顾的地方。

五是推动城市基础设施提质增效，完善市政管网、市政道路及指挥消防建设，提升城市安全，保障群众居住安全。很多城市老城区的基础设施欠缺，存在众多的安全隐患，比如缺少消防站，燃气基础设施（包括管网、气阀站等）老化等带来城市老城区的巨大安全隐患。

六是推进城镇老旧小区改造、城镇危旧房屋治理改造及老旧（闲置）厂区改造，改善居住环境，保障群众安居乐业。

七是增强城市防灾减灾救灾能力，统筹城市水资源利用和防洪排涝，系统推进海绵城市建设，加快完善城市防洪排涝设施体系。

八是城市人民政府认定的其他城市更新内容。比如老城区的棚户区改造、公园绿地提升改造、建筑风貌提升等等相关内容。

（三）城市更新的背景

2019年中央经济工作会议，首次强调了“城市更新”这一概念。会议提出，要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。国家住建部、自然资源部等相关部委便提出了实施城市更新的要求，全国大中小城市纷纷掀起了城市更新的热潮。为什么要实施城市更新呢？因为随着我国城镇化进程的推进，我国大城市已经从增量时代进入了存量时代，这就意味着城市更新将成为当下和未来我国城市发展的新增长点。城市更新是城市功能的重新定位，也是城市功能的重新发现。我国的城市更新围绕“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，坚持人民立场，以实现人民群众美好生活为出发点和落脚点，着力完善城市生活、产业、生态、人文、安全、交通等城市功能，致力打造人民群众高品质的生活空间。

二、我国中等城市的城市更新误区和困境

（一）我国中等城市的城市更新困境

一是土地价值不高，缺乏市场主体参与。我国的城市化采取土地金融模式，城市政府通过卖地融资（土地金融），建设了大量高标准的基础设施。我国的超大城市（如上海市、北京市、深圳市、广州市、天津市、重庆市等）、特大城市（如南京市、杭州市、郑州市、西安市、郑州市、青岛市等）、Ⅰ型大城市（如昆明市、长沙市、福州市、厦门市、乌鲁木齐市等）、Ⅱ型大城市（如柳州市、南通市、遵义市、赣州市、烟台市、常州市、洛阳市、绵阳市、宝鸡市、吉林市、唐山市、温州市、汕头市等），由于区位优势和资源禀赋，这些城市的土地价值较高，政府获得的土地财政附加值相对较高，更容易获得社会资本和金融机构的投资、融资青睐。

而中等城市和小城市的城市更新项目则以财政资金为主，其高度依赖政府财政资金的投资特征非常突出，相比于超大、特大和大城市来说，盘活闲置资产的运营收入较低，产出远远不足以弥补城市更新改造投入成本，吸引社会资本深度参与更新的难度较大。

二是盲目跟风大拆大建，城市逐渐丧失特色。大城市的城市更新对历史文化的保护和利用做得比较好，在城市更新后成效非常明显，让城市增加了经济社会发展的亮点。比如西安市通过传承历史文脉，优化城市功能，坚持以文化赋能城市功能优化更新，打造出了世界闻名的“大唐不夜城”城市更新品牌。城市更新后的“大唐不夜城”步行街被授予“国家级高品质步行街”的街区称号。

（三）中等城市的城市更新误区

一是以单元或片区融资，肆意扩大范围。城市更新的市场主体是投资运行单位，而银行贷款等市场融资是主要的资金渠道，财政资金只是作为补充，但是由于中等城市的土地价值较低，也就是很多中等城市和小城市的土地是不值钱的，所以市场主体的参与度并不高。

在城市更新实施过程中，多以片区（单元）为基本单位开展融资和项目策划，与国开银、农发行等政策性银行对接，解决片区（单元）更新前期资金问题。融资的前提是确定好更新片区（单元），以及其内部谋划项目和资金量。住建部曾经发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确提出要严格控制大规模拆除、增建和搬迁，要求原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积控制在现状总建筑面积的20%以内，拆建比不应大于2，就近安置率不宜低于50%。

部分中等城市由于缺乏宏观层面更新专项规划关于片区和单元的指引，在以片区（单元）进行融资过程中，尤其是在老城区，期望通过更新融资，大规模拆除棚户区，将片区（单元）范围肆意扩大，变相大拆大建。

二是增量与存量并存，以“城市更新”之名行“新区开发”之实。城市更新是城镇化率达到一定阶段后城市从增量发展转向存量挖潜的必然。从国内外实践经验来看，当城镇化率达到60%时，城市普遍进入更新阶段。根据我国第七次人口普查和第三次国土调查数据显示，我国共有135个中等城市，中等城市的城镇化率普遍在60%左右，而超大城市、特大城市和大城市的城镇化率普遍超过了60%。

对于高度城镇化的超大城市、特大城市如上海市、深圳市、北京市、香港等城市均采取挖潜存量资源作为空间拓展的主要途径。而城镇化率还比较低的小城市（多数县级市、部分地级市和绝大多数县城），在国土空间土地要素集约节约发展的背景下，也就是国家在按照存量建设用地1.3倍全面划定“三区三线”之一的城镇开发边界后，不得不面临在规模有限的开发边界内挖潜存量资源，拓展城市发展空间。但是由于小城市的经济活力不足，新增建设用地需求量并不大，所以我国的小城市的城市更新尚处在起步阶段。

而中等城市多为设区的市（地级市）借助统筹全市域编制全市国土空间规划的契机，在划定全市城镇开发边界时，给予中心城区更多的新增建设用地指标。因此，相比于大城市和小城市，中等城市处在增量和存量并存状态的发展特点更为显著。目前，一些中等城市的财政乏力，故就采取以城市更新的名义进行融资贷款，获得更多的政策支持。所以一些中等城市就以“城市更新”之名，行“新城新区”之实，将城市融资片区（单元）瞄准了新增空间外围的新城新区，即外围增量用地。通过城市更新名义获得资金，平整外围增量空间的“城中村”，修整城市外围道路，开辟新区建设新路径。此种做法违背了“城市更新是针对已建成区域的更新改造活动”的初衷。

三、关于我国城市更新典范的湖南省常德河街及常德市城市更新案例

(一)我国城市更新的典范——湖南省常德河街

今年3月份，国家领导人在视察湖南省常德市的河街时，对常德河街给予了高度评价，所以常德河街是我国城市更新的典范和榜样。城镇规划君何方洪认为，常德河街非常值得全国各地的城市更新学习。常德河街是湖南省常德市通过城市更新方式，新打造的常德特色古街，是一条融旅游、休闲、度假、居住为一体、全新模式的仿古商业街，它以沅江边上的原河街为原型，从西往东布置着麻阳街、小河街、大河街。

常德河街始于战国楚威王治下，形成于明朝正德年间，盛于清末民初时期，毁于日寇入侵之时。抗战胜利后，河街居民重建家园，但河街规模大大缩小，解放以后，常德市委市政府着力改造旧城区，到2017年，河街开始营运的时候，迎来了前所未有的繁荣。作为一条集历史、非遗文化、商业、旅游于一身的河街，河街以老常德沅江边上的麻阳街、大河街和小河街为原型，打造出专属的常德记忆。

常德河街不仅仅是常德文化的展示台，也是常德水环境综合治理、海绵城市更新的见证者。就连“河街”这个名字都是源于“水”。根据《常德府志》记载，沅江岸边，一边是水，一边是城墙……因为地势低洼，每次洪水“光顾”，街道总会积水成河，人们形象地称之为“河街”。

常德是名副其实的水城，沅江和澧水均在常德穿城而过注入洞庭，而与河街相生相伴的穿紫河，取自唐代诗人刘禹锡《采菱行》：“白马湖平秋日光，紫菱如锦彩鸳翔”中“紫菱”之意，得名“穿紫河”。

经过十几年的治理，穿紫河再绽新颜，恢复了水系的自然生态功能，达到人、水、城的和谐共生状态，水质已由原有的劣五类改变成了四类水质，实现了亲水、戏水和商居、休闲、娱乐、旅游的一体化，由“臭水沟”变身为市民散步休闲、放松娱乐的“城市中心绿色公园”，成为常德市区流光溢彩的“碧玉带”，人民群众安居乐业的“幸福河”。

常德市柳叶湖河街是一条充满老常德记忆的古街，位于穿紫河东段，总长1500米，水街相融，拥有大河街、小河街、麻阳街三大核心街区，占地面积约13.14万平方米，总建筑面积约7.67万平方米，单体建筑208栋。常德河街再现了沈从文笔下“湘西大码头”的繁荣景象。它唤起的是常德人的记忆，留住的是常德人的乡愁，让所有常德人在感受浓浓老常德风味河街的同时，也能体会到历史文脉和城市空间的融合，体会常德城市发展建设的进步和活力。2022年被评为“国家级旅游休闲街区”和“国家级夜间文化和旅游消费集聚区”。

(二)常德市城市更新经验

常德市的城市更新规划目标，是规划至 2035 年，全面提升中心城区城市空间品质，实现空间结构优化、服务设施均等改善、基础设施提质升级、海绵城市优势延续、绿色低碳全面转型、人文风貌魅力彰显，引导城市开发建设方式向集约型内涵式转变，支撑常德市建设现代化区域中心城市，打造宜居幸福之城、安全韧性之城、智慧高效之城、绿色低碳之城。预计至 2035 年可更新改造“三旧”类用地总规模约 685.52 公顷。

常德市城市更新范围包括规划范围为常德市中心城区建成区，面积共计 119.70 平方公里，包括江北城区、江南城区、柳叶湖旅游度假区、常德经济技术开发区和常德高新技术产业开发区的建成区，重点关注市本级江北城区范围内的建成区域。

常德市规划了“一轴、两带、三区、多点”的城市更新空间结构。其中，“一轴”即阳山大道城市风貌景观轴；“两带”即建设路与人民路两厢老城街巷人文活力带；“三区”即过江隧道口北端周边、高铁枢纽站周边与蓝绿开放空间周边三大城市魅力风范片区；“多点”即城区中功能不齐、环境不优、品质不佳的多个重要空间节点。

一是塑造一条城市景观风貌轴。落实总体规划打造阳山大道城市主要发展轴线的空间构想，有序推进阳山大道至阳明大道的轴线两厢用地功能调整、建设品质提升和地下市政管网更新改造等。

二是营造两条老城街巷人文活力带。以城市有机更新为理念，重塑建设路和人民路两条老城街巷空间的“场所精神”和“文化记忆”，以文旅融合推动老城新生，形成适应于片区历史人文特色和区段建成环境特点的文化展示界面。

三是打造三大城市魅力风范片区。第一是过江隧道口北端周边片区：以集中连片更新改造的方式统筹片区更新，优先开展棚改项目的全面改造，挖掘小微空间潜力，增补绿地活动空间，提升老城核心区生活舒适度。优化阳山大道两厢产业功能布局，引导阳山大道沿线重要节点空间品质提升。

第二是高铁枢纽站周边片区：优化站前片区交通组织，梳理片区路网结构，完善支路网，增设公共停车场，加强区域交通服务能力。营造站前片区商业零售、商务办公环境和氛围，引导片区城市形象提升。

第三是蓝绿开放空间周边片区：引导穿紫河、新河、姻缘河等城市滨水空间周边，以及城市公园、街头绿地周边老旧闲置用地进行提质升级和功能转换，通过集中连片老旧小区改造、沿河两厢城中村用地腾退的方式，全面实现城市公共开放空间环境品质的提升，凸显城市魅力空间形象。

常德市的城市更新方式，主要是以“留改拆补”为基本方法，结合常德市城市现状建设实情提出“以微改造为主，综合改造和全面改造为辅”的方式，引导城市更新建设实施。

第一是微改造。微改造是指在不改变建筑主体结构的前提下，开展建筑外观优化、景观环境提质、道路交通设施与市政设施管线改造，以及对既有建筑进行绿色节能改造的更新方式。至 2035 年，规划预计完成微改造用地规模 372.05 公顷。

第二是综合改造。综合改造是指在现状建筑基本格局不变的前提下，开展局部改扩翻建，引导建筑与环境更新提质，包括以功能置换引导产业发展和业态升级的更新方式。至 2035 年，规划预计完成综合改造用地规模约140.13 公顷。

第三是全面改造。全面改造是指全面改变现有空间格局和用地功能，对场地内建筑物、构筑物及其他附着物进行全面拆除清理和重新建设，实现城市空间整体品质提升的更新方式。