理论周刊丨扩大高水平对外开放，要把握这个关键点

把握好高水平开放的“制度”关键

□ 刘晓宁

制度型开放是我国推动新一轮高水平对外开放的核心内容。自2018年12月中央经济工作会议首次提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”以来，我国对外开放的步伐开始向更深层次迈进。去年底召开的中央经济工作会议更是明确提出，对标国际高标准经贸规则，扩大高水平对外开放。商品和要素流动型开放主要体现为“边境开放”，即通过降低关税和非关税壁垒来促进商品和要素的跨国流动；而制度型开放更多体现为“边境后开放”，要求国内制度框架和管理体系实现与国际高标准经贸规则的协调和衔接。因此，在推动制度型开放进程中，稳步对接国际高标准经贸规则是一项关键任务。

制度型开放是我国高水平开放的必然要求

我国商品和要素流动型开放已取得巨大红利。改革开放以来，我国抓住经济全球化重大机遇，深入推动商品和要素流动型开放，取得举世瞩目的发展成就。特别是加入世界贸易组织（WTO）以来，我国积极履行入世承诺，大幅削减关税和各类非关税壁垒，深度融入全球产业链供应链，一跃成为全球第二大经济体和第一大贸易国，并且形成了较为完备的工业体系。在此进程中，商品和要素流动型开放水平不断提升，开放红利得到充分释放。从关税水平看，我国与发达国家水平已非常接近。从非关税壁垒看，截至2022年末我国发起且正在生效的卫生和植物检疫壁垒、技术性贸易壁垒、数量限制措施、关税配额等壁垒数量已明显低于美日欧水平。

制度型开放将塑造我国对外开放新优势。2008年国际金融危机之后，全球经济进入深度调整期，“逆全球化”和贸易保护主义浪潮涌动，新一轮经贸规则体系开始加速重构。在此过程中，以WTO为代表的多边贸易体制已无法适应各国经贸合作的需要，区域经济合作逐步成为重塑全球经贸规则的重要机制，各类区域贸易协定（RTA）大量出现。截至2023年末，全球累计报备的RTA数量达594个，其中正在生效的RTA达361个。特别是2018年以来，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《欧盟-日本经济伙伴关系协定》（EJEPA）、《美墨加协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等超大型区域经贸协定先后生效，引领了新一代国际经贸规则的发展方向。这些经贸规则与以往规则相比表现出开放水平更高、涵盖领域更广的特点，特别是呈现出由边境规则向边境后规则拓展的趋势。与此趋势相适应，制度型开放成为当前新一轮高水平开放的核心要求。稳步推动制度型开放，有利于我国加快形成开放新优势，是全面构建新发展格局、实现国内国际双循环相互促进的内在要求，也是顺应全球经济发展趋势、在全球经贸规则重塑中占据主动的必然选择。

稳步对接重点领域的国际高标准经贸规则

稳步对接数字贸易规则，缩小数据跨境流动领域分歧。我国已签署经贸协定中的数字贸易条款主要涵盖跨境电商便利化、线上消费者保护等议题，还未涉及数据跨境传输规则。我国《网络安全法》《数据安全法》等相关法律对数据跨境传输的限制较为严格，且均要求企业对数据进行本地存储，这与USMCA、CPTPP中的数字贸易规则存在较大分歧。应稳步推进数据跨境流动规则与数据分级分类制度的衔接，探索数据负面清单管理制度，在保障安全的前提下推动一般性商业数据的跨境自由流动。

稳步对接竞争中立规则，建立符合国际惯例的竞争体系。竞争中立规则旨在保障各类市场竞争主体的公平竞争地位，其相关条款主要分布在经贸协定中的竞争政策章节、补贴章节、国有企业和指定垄断企业章节等。我国现行规则与CPTPP、USMCA等经贸协定中竞争中立规则的主要差异表现在非歧视待遇和公平竞争审查、国有企业、透明度义务等方面。应加快推进国有企业分类改革和分类治理，明确国有企业垄断认定、非商业援助界定等规则，逐步建立起符合国际惯例的竞争政策体系。

稳步对接知识产权规则，逐步完善保护范围和执法体系。我国现行知识产权保护体系在客体范围、保护期限、惩罚措施等方面与高标准规则还存在差距，例如尚未将声音、气味商标纳入保护范围，著作权保护期为50年而非CPTPP的70年等。应严格落实《外商投资法》中知识产权相关条款，推动著作权、生物制药产品等保护期修订，完善气味、声音等商标注册规则；加强与相关国家的知识产权规则协调，积极参与推动非遗资源、传统文化、民间艺术等领域的国际知识产权规则制定。

稳步对接政府采购规则，推动GPA及其他协定谈判。政府采购是少数WTO规则即《政府采购协定》（GPA）还在发挥重要作用的领域，现行GPA协议是2012年达成的修订版本，共有美国、欧盟等21个参加方。我国于2007年底正式申请加入GPA，目前已提交7份出价清单，但GPA主要参加方对我国在国有企业、次中央实体和工程门槛价三个方面的出价仍有异议。下一步，我国应稳步扩大政府采购主体与客体范围，着力完善国内政府采购法律体系，并继续与GPA参加方协商谈判寻求达成一致。

稳步对接环境保护规则，构建中式环保标准和协定模板。我国已签署的自贸协定中均包含环境相关条款，其中6项自贸协定中单独设置了环境章节，涉及环境保护水平、多边环境协定、双边环境合作、环境措施执行等内容，但整体还未形成统一的标准和模板，在范围、义务、约束等方面与CPTPP等规则还存在分歧。我国应有意识地开展经贸协定谈判中环境规则的整体化设计，推动环境规制与“双碳”目标及多双边战略有效衔接，探索形成涵盖生物安全、气候变化等具体领域的中式环境规则条款。

稳步对接劳工标准规则，重点加强程序性规则的对接。我国已签署自贸协定正文中均未纳入劳工标准相关内容，部分协定以签署备忘录形式对劳工标准进行了规定，但多为缺乏约束力的“合作意向”条款。与CPTPP等协定的劳工规则相比，我国在工会制度安排上还存在差异，在相关政策执行上还需进一步加强。未来，可重点加强公众意识和程序保障、公众意见条款、联络点和劳工磋商等程序性规则的对接。

构建与国际经贸规则相衔接的国内规则体系

对接高标准国际经贸规则，需要国内相关法律法规、体制机制的衔接配套。新一轮经贸规则中对于扩大市场准入、营造公平环境、强化知识产权保护等方面的要求与我国深化改革的方向基本一致。因此，应以自主开放将外部压力转化为内生动力，稳步推动国内法律法规与国际高标准经贸规则接轨，完善《反垄断法》《反不正当竞争法》《政府采购法》《数据安全法》《外商投资法》等法律法规，建立与高标准规则相适应的法律保障和行政执法体系；深化对外贸易体制、外商投资管理体制、对外投资管理体制、涉外金融体制等多领域体制改革，继续推动海关制度创新、缩减负面清单、放宽市场准入，构建更高水平的开放型经济新体制。同时，也要统筹处理好开放与安全的关系，通过加强外资安全审查、内外资统一监管、跨境资本流动监测等措施防范风险，不断增强开放监管能力和风险防控能力。

自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点等是先行先试高标准经贸规则的最佳载体。应赋予自贸试验区（港）更大改革自主权，支持其开展系统性、原创性、集成性制度创新，以《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》为基础，继续在有条件的自贸试验区（港）试点对接国际高标准经贸规则，率先对标我国已申请加入的CPTPP和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）相关规则条款；各自贸试验区（港）应充分将本地区特色优势与高标准规则特点相结合，实现先行先试效果最大化和风险可控性的兼顾；继续支持自贸试验区联动创新区建设，及时将制度创新成果向联动创新区复制推广，并在此基础上进一步向全国复制推广，使制度创新红利得到最大程度释放。继续深化服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展试点等开放试点，稳步推动科技、电信、文旅、金融、教育、医疗等重点行业领域开放，探索培育服务业开放发展的新业态、新模式，逐步形成与国际先进规则接轨的制度创新和要素供给体系。

（作者系山东社会科学院国际经济与政治研究所副所长、研究员）