最高人民法院：交通事故责任认定行为不可诉

最高人民法院司法政策

近几年来,不少法院受理和审理了一批不服交通事故责任认定行为提起诉讼的行政案件。应该说，法院受理这类案件是有一定根据的，但是认识不一致,实践中有的法院受理，有的法院不受理，很不严肃。今年5月1日起施行的《道路交通安全法》中第73条明确规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。据此，我们认为对于一项证据是否成立、合法问题,完全没有必要通过一个独立的诉讼案件来解决。最高人民法院正在就此问题研究制定相关的司法解释，在司法解释正式出台之前，对此类案件以暂不受理为宜。对于已经受理的应当尽快审结,已经判决的仍然有效。

——《全面提高行政审判司法能力，为党的执政能力建设提供有力的司法保障——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话）（2004年11月10日），载万鄂湘主编、最高人民法院行政审判庭编：《行政审判指导》总第2集，人民法院出版社2004年版，第14页。

这类案件的受理问题几年来一直存在分歧意见，为了解决这个问题，最高人民法院行政庭做了大量工作，多次与有关部门沟通，召开研讨会进行论证，许多法院和行政审判人员也作出了很大的努力。从法律和法理上分析，法院作为行政案件受理是有一定根据的。但是由于意见难以统一，实践中的阻力很大，客观上给许多法院受理、审理案件造成很多困难。另外,有的法院受理，有的法院不受理，也严重影响了法治的统一和司法的严肃性。特别是《道路交通安全法》出台以后，问题就更加复杂。在这种情况下，与其强调有条件的受理没有条件的不受理,使法院处于被动地位，还不如暂不受理为宜。何况全国人大法工委已有了明确意见。在这个问题上，我们要有一个正确的认识和统一的说法，不能认为这是一种倒退，只是对此类问题的一个规范。很多事情在条件还不成熟的时候缓冲一下，是为了更好地发展和前进。目前法院受理的行政案件已经涉及50多个行政领域，随着形势的发展和社会的进步，将来无疑会越来越多,这类案件暂不受理并不会对行政审判的发展造成影响;相反，我们可以变被动为主动,集中精力更加稳妥地开展其他领域的行政审判工作。

王秀红:《在全国法院行政审判工作座谈会暨先进集体先进个人表彰会上的总结讲话）（2004年11月12日），载万鄂湘主编、最高人民法院行政审判庭编:《行政审判指导》总第2集，人民法院出版社2004年版，第18页。

《最高人民法院公报》案例

罗伦富不服交通事故责任认定案（四川省泸州市中级人民法院二审行政判决书）

裁判要旨:道路交通事故责任认定，是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为，当事人认为道路交通事故责任认定侵犯其合法权益而提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。交通事故发生后，公安交通管理部门应当按照法定程序调查取证，查明事故原因。对涉及事故发生的各种因素，应当予以全面考虑并进行综合分析认定，准确划分事故责任。

对道路交通事故进行责任认定,是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题，因此它涉及当事人的权利和义务。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”上诉人罗伦富认为被上诉人交警队对交通事故作出的责任认定行为侵犯了其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据罗伦富的诉讼请求，本案的审查对象是交警队作出的道路交通事故责任认定行为，不是交警队的调解行为。而道路交通事故责任认定，既不是调解行为，也不是法律规定的仲裁行为。交警队以《若干解释》第1条第2款第（3）项规定了“调解行为以及法律规定的仲裁行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，

认为本案不是行政诉讼,这一理由不能成立。

《道路交通事故处理办法》第22条规定:“当事人对交通事故责任认定不服的,可以在接到交通事故责任认定书后15日内，向上一级公安机关申请重新认戛定……”这一条规定向上级公安机关申请重新认定，是“可以”而不是“应当”，因此向上级公安机关申请重新认定不属于行政复议前置程序。况且《行政复议S_法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”第42条规定:“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”即将向上级公安机关申请重新认定理解为行政复议前置程序，当事人申请行政复议的期限也应该为60日，不是15日。被上诉人交警队在《道路交通事故责任认定书》中告知当事人在15日内申请行政复议，是错误的。交警队认为上诉人罗伦富在法定的15日期限内没有申请行政复议，故道路交通事故责任认定已经发生法律效力，理由不能成立。

一审法院在审理本案时，虽然主持双方当事人进行了举证、质证、认证，但对通过审理能够确认的法律事实未加认定,就认为被上诉人交警队作出的第2000-279号《道路交通事故责任认定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确,判决维持了这个不具有合法性的行政行为，是错误的，应当纠正。上诉人罗伦富的上诉有理，予以采纳。

——《最高人民法院公报》2002年第5期

李治芳不服交通事故责任重新认定决定案（福建省龙岩市中级人民法院二审行政判决书）

裁判要旨:道路交通事故责任认定，首先要查明道路交通事故发生时，各方当事人的行为与事故的发生是否有因果关系,然后认定这些行为是否违章，行为人应当承担什么责任。

1991年9月22日国务院以第89号令发布的《道路交通事故处理办法》第十七条第二款规定：“当事人有违章行为，其违章行为与交通事故有因果关系的，应当负交通事故责任。当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故无因果关系的，不负交通事故责任。”第十九条第二款规定:“两方当事人的违章行为共同造成交通事故的，违章行为在交通事故中作用大的一方负主要责任,另一方负次要责任;违章行为在交通事故中作用基本相当的,两方负同等责任。”

道路交通事故责任认定，首先要查明道路交通事故发生时，各方当事人的哪些行为与事故的发生有因果关系,然后认定这些行为是否违章，行为人应当承担什么责任。上诉人龙岩交警队提交的现场勘验简图，反映出现场路段有效路宽为15.Im,半幅路宽7.55m,路面视线良好。现场勘验简图和现场照片证实，两车碰撞点位于上诉人李治芳驾驶的金杯牌小客车行驶的车道内距路中心线0.46m处，这是道路交通事故发生时两车所处的位置。金杯牌小客车在开始制动时虽然跨越道路中心线0.5m,但左侧仍留有约6米宽的有效路面。即使李治芳不向本车道驶回，所余有效路面也足以使对向邱森彬驾驶的二轮摩托车安全通过。另外从金杯牌小客车的制动拖印、证人林钦才、吴锄的证言和讯问李治芳笔录中还可以看出,金杯牌小客车驶回本车道时，距离邱森彬的摩托车尚有30余米;从李治芳发现险情采取制动措施到两车碰撞时，邱森彬的摩托车始终处于占道位置。这些情节都证明，李治芳在发现险情前虽有占道行驶的行为,但该行为不会使对向驾驶摩托车的邱森彬认为前行无路，从而采取进入逆行车道的避险措施。李治芳自发现险情就开始制动同时驶回本车道，此时相距30m以外的邱森彬如也能进入自己一侧的车道行驶,则两车相撞的事故完全可以避免。而邱森彬是无证驾驶,驾驶技术的不熟练影响其作出正确判断;又因摩托车严重超载，邱森彬无法把握车辆行驶的正确方向，才使其不能及时驶回自己一侧的车道,而在李治芳一侧的车道内与李治芳驾驶的金杯牌小客车相撞。在本次事故中，邱森彬的无证驾车、违章载人和占道行驶等违章行为，显然是导致事故发生的主要原因。而李治芳的占道行驶违章行为，却与事故的发生不存在因果关系,不应因此对交通事故的发生承担责任。龙岩交警队以李治芳占道行驶为由，认定李治芳与邱森彬在本次事故中均负同等责任，显然不当。一审判决撤销龙岩交警队作出的《道路交通事故责任重新认定书》，并判决龙岩交警队对此次交通事故的责任重新作出认定，是正确的。龙岩交警队的上诉理由不能成立，应予驳回。

——《最高人民法院公报》2001年第5期

最高人民法院法官著述

准行政行为,一般是指对公民权利义务不产生直接影响,不会直接改变公民权利义务状态的行为。但这种行为可能对公民的权利义务产生间接的影响。常见的如公证机关的公证行为、交通事故责任认定行为、医疗事故鉴定行为、工伤认定行为等。关于准行政行为的可诉性问题，我们曾经在评论最高人民法院司貰法解释时作过粗浅的论述。特别是关于交通事故责任认定的行为的可诉性的问题,全国曾有十多个省高级法院请示最高人民法院。最高人民法院基于内部蚤观点不一致,一直未作正面答复。以至于各地对相同或者类似的案件有不同的裁判。最高人民法院在无法作岀统一规范的情况下，允许各地法院根据裁判能围力和裁判环境进行尝试,也是一个可以理解的做法。真理源于实践，只有通过实—践的不断摸索，才能寻找到近乎真理性的结论。直到2004年，最高人民法院的司法政策对这个问题作出规范:“交通事故责任认定行政案件，暂时不受理。”

到目前为止，最高人民法院没有以司法解释的形式对这个问题作出规范，更没有对这个问题作出理论上的解释。这个司法政策的出台，虽然没有解决理论上的困惑，但统一了全国法院的司法行为。现在全国法院对这类案件，一般不予受理。

但这个司法政策也在遭受批评。这些批评主要来自于交通事故当事人。交通事故发生后，交通事故当事人对公安机关的交通事故责任认定不服,无法通过行政诉讼程序进行救济;而在相关的民事程序中，法院一般不加鉴别地釆信公安机关的交通事故责任认定书。学术界有学者认为,最高人民法院的司法政策剥夺了当事人寻求救济的途径。

我们与一些地方法院的法官交流中，听到有些地方的法官反映，允许交通事故责任认定可诉，在实践中同样存在问题。一是民事纠纷可能因为行政诉讼拖延很长时间，迟迟得不到解决。在交通事故民事诉讼过程中，如果一方民事诉讼当事人提起行政诉讼，则行政诉讼的裁判结果将成为民事诉讼裁判的主要依据。通常，民事诉讼应当中止，待行政裁判作出后继续审理。而行政诉讼因此而可能导致民事纠纷的解决期间拖长。二是行政诉讼的裁判方式的选择具有局限性。根据《行政诉讼法》的规定,法院经过对交通事故责任认定行为进行审查，认为交通事故责任认定行为合法的，判决维持;法院若认为交通事故责任认定行为违法的,应当判决撤销，责令公安机关重作。但在很多情况下,公安机关无法重作，因为，现场没有了，公安机关无法重新作出新的认定。而这可能导致民事纠纷难以得到解决，使得民事纠纷一方当事人的权益无法及时得到救济。

我们曾就这个问题与美国教授进行讨论,得到的结论是，仅就交通事故责任基于美国教授的观点，我们可以得出一般性的结论:一个对事实问题作岀判断的准行政行为是不可诉的。

那么，交通事故责任认定究竟是对事实问题的判断，还是既对事实问题又对法律问题的判断呢？我们先来看一个案例。

一个小孩横穿马路，被一辆小车撞伤。公安机关派警察到现场勘验后，对事故责任进行认定:小孩跑步横穿马路，驾车人躲闪不及,撞伤了小孩。形成事故的主要责任在于小孩，占80%,驾车人的责任占20%。小孩因事故住院花了10万元，要求驾车者赔偿。驾车人认为自己占20%的责任，只愿意赔偿2万元。小孩家长不服，向法院提起了民事诉讼。法院经审理认为,公安交通责任认定可以作为定案证据。那么,法院是否必然会作出支持被告主张即赔偿2万元的判决呢？

我们认为，在这个案件中,公安机关交通事故责任认定，是对事故成因率的划分，而不是对法律责任的划分。也就是说,在这起事故中，小孩跑步横穿马路是造成事故的主要原因,而驾车者的躲闪不及，是造成事故的次要原因。但事故的成因率的判断不等于法律责任的判断。从法律的角度分析，在本案中,尽管小孩的行为是造成事故的主要原因，但小孩是事故的受害者,承受伤痛。而驾车者的身体没有受到任何伤害。由于驾车者驾驶汽车，属于实施高危险的行为，根据民事侵权理论，即使驾车者在无过错的情形下，仍应当承担一部分的责任。因冨此，在本案中,驾车者应当承担更多的法律责任。而小孩承担较少的法律责任。I基于此，或许法官会作出这样的判断:驾车者赔偿8万元，小孩承担2万元的医蚤疗费用。在这起事故中，驾车者付出了8万元,而小孩付出了身体的痛苦和2万元医疗费。法院的裁判，即驾车者承担8万元的医疗费用，小孩承担2万元医疗费用，则属于法律责任的划分。

公安机关交通事故责任认定通常只涉及事故的成因率，因此，属于对事实问题的判断。若在这个“成因率”案件中，小孩或者驾车者对公安机关的事故责任认定不服，提起行政诉讼,法院应当不予受理。否则，法院需要对交通事故的成因率作出自己的判断。而这超出了审判权的范围。

——蔡小雪主编:《行政审判与行政执法实务指引》，人民法院出版社2009年版，第454~456页。