言治有理｜毛捷：打造地方财政收入新增长点的政策建议

当前我国地方财政工作普遍面临收支矛盾、绩效不足、债务风险隐患等多项难题，原有主要依靠土地财政的地方财政收入模式难以为继。破解地方财政收入困境，实现地方财政收入模式战略转型，是新时代新征程对财政治理现代化和财政可持续发展提出的明确要求。对外经济贸易大学国际经济贸易学院毛捷教授在《国家治理》撰文指出，应从优化地方财政收支结构、理顺政府间财政关系、加强地方政府资产管理、优化政策工具箱、发挥资金投入和专项债券引导作用等方面入手，打造地方财政收入新增长点。

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当前地方财政面临的突出问题

地方财政收支矛盾突出

一是地方财政收入增长乏力。2022年，作为主要税种的国内增值税和作为地方财力重要来源的政府性基金预算，其收入同比分别下降了23.3%和20.6%*（见图1）。原因主要是受经济下行压力、土地市场低迷和减税降费政策三大因素的影响。当前我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安，给我国经济带来的影响加深。市场主体纳税额和土地出让收入降幅大。2022年，随着我国房地产销售端疲软，土地出让金收入下滑。全国土地市场成交建筑面积为14.44亿平方米，成交金额4.73万亿，较2021年同期分别下降了37%、31%，土地出让金从高峰的8.7万亿下降了约3万亿规模，“以地谋发展”模式的功效不断衰竭，各地方政府依靠土地财政的收入方式难以为继。税收方面，留抵退税等减税降费政策一方面极大推动了助企纾困，但另一方面加大了财政收入实现增长的难度。2022年全国新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元，其中累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款为2.46万亿元，超过2021年全年办理留抵退税规模的3.8倍。** 二是各地方财政支出持续承压。新冠疫情冲击导致2022年卫生健康支出同比增长了17.8%，达到了22542亿元。为加快经济增长方式转变，财政须持续加大对各类基础设施建设与战略性新兴产业发展的支持。社会事业发展对财政支出的依赖程度日益提高，2022年社会保障和就业支出规模达到36603亿元，同比增长了8.1%。三是各地方收支结构不合理。财政支出结构固化，“三保”等财政刚性支出持续增加，而财政收入增幅主要来自非税收入的大幅增长（2022年同比增长了24.4%），导致收入下滑与刚性支出增多的矛盾日益突出。

*注：本文涉及的财政收支相关数据均来自财政部2023年1月30日公布的《2022年财政收支情况》，网址：http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202301/t20230130_3864368.htm。

**注：数据来源于国家税务总局网站2023年1月31日发布的“国家税务总局2022年度新闻发布会实录”，网址：http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5183875/content.html。

政策工具成效不足

一是国有资产存在配置不足与闲置浪费并存的问题。目前存在未依据现实情况和项目预算盲目采购的现象，导致部分国有资产的配置不能满足发展需要。资产更新换代时存在管理效率低下的问题，造成被替换资产闲置和资源浪费。国有企业的国有资产是单位经营的物质基础，但是很多单位的国有资产在购置、使用和管理等日常工作中存在问题，使得国有资产流失较多。另外，国有企业对于国有资产中的经营性资产的管理不规范，导致国有资产流失问题普遍存在。在国有企业之间和国有企业内部存在着国有资产分配不均的问题，在国有企业内部国有资产的使用具有无偿性和公益性，且缺乏具体的管理使用规定，使得国有企业在购置、使用和处理国有资产时存在随意性。国有企业之间也缺乏国有资产流动共享机制，很多国有企业的国有资产使用频率很低。产权登记国有资产核算脱节，部分国有企业国有资产购入和出租过于频繁，导致国有资产的记入和记出存在疏漏和误差。

二是减税降费受益不均，挤压财政空间。以增值税留抵退税为例，退税资金在企业间分布不均，头部企业从留抵退税政策中受益明显，2022年退税金额排名前10%的企业累计获得退税资金达21500亿元，占全国退税金总额的96.4%。留抵退税是一种精准的定向纾困工具，一般情况下通过增值税回补不挤压财政空间，增值税留抵退税回补指财政部门以一般计税方法下的增值税收入作为收入形式，以已先期获得留抵退税的一般纳税人作为征税对象，按以往退税额为限，将退税资金重新组织收回的财政收入形成过程。但受新冠疫情影响，截至2022年12月末各行业增值税回补金额占留抵退税金额的比例不足三成。***

三是各地区专项债券品种日益丰富，但发行节奏和项目投资领域呈现出泛化趋势、出现绩效欠佳等问题。项目收益专项债券在早期试点时将债券募投范围集中于高速公路、棚户区改造等制度相对健全、确有稳定收益的投资领域，这体现了项目收益专项债券项目收益与募得资金自求平衡的设计初衷。2022年地方政府新增专项债券支持各类建设项目超过2.9万个，其中社会事业类项目（包含教育、医疗卫生、养老、文化旅游、托幼、扶贫等）占比最多，项目数量超过8000个；市政和产业园区基础设施建设、保障类安居工程、农林水利类项目分别达到7919个、3680个和3477个。但实践中专项债券和一般债券未能有效区分，部分纯公益性基础设施建设项目通过发行专项债券筹集资金。专项债券投资项目市场化营收能力不足，偿债资金来源单一。部分生态治理项目，项目收益往往依赖政府付费，项目自身市场化内生收益较少；部分老旧小区改造项目，其自身收益非常少，基本依赖各级政府投入；此外，大量的市政道路建设、污水处理厂等项目收益来源于政府性基金收入，例如土地出让金、污水处理费等，上述收益与原有政府性基金预算收入有所重叠，甚至存在“一地多用”等现象，事实上限制了地方财政未来可支配财政收入空间。并且近年来专项债早发快用保重点项目导致发行节奏明显前置，2022年新增专项债券发行额度仅在前7个月即发行完毕。高强度的专项债前置发行在一定程度上造成项目规划申报时间过于紧凑，不利于高质量项目的储备培育。

***注：数据来自笔者负责的财政部综合司课题《留抵退税回补规律及政策影响分析》，基础数据由财政部财政大数据平台提供。

地方债务风险隐患增大

一是债务偿还压力大。一方面，财政收支矛盾导致政府债务还本付息压力增大。2022年，在财政收入增长动力不足的情况下，债务付息支出为11358亿元，同比增长了8.7%，在财政支出科目中增幅仅次于卫生健康支出。另一方面，土地出让收入的下降，导致将其作为偿还资金来源的专项债券偿债压力增加。

二是地方政府隐性债务风险尚未根除。各地通过债务置换等多种方式化解了一部分隐性债务，但仍存在政府兜底预期和隐性担保等问题。

三是地方政府融资平台公司转型难度大。第一，融资平台举债规模持续膨胀。依据Wind（万德）数据库提供的信息，融资平台债务规模庞大。以融资平台在债券市场发行的标准化债务（即城投债）为例，2009年以来增长了逾36倍，余额达到了15.27万亿元。第二，融资平台投融资期限错配问题严重，投资的公益性或准公益性项目回报周期长，而这些长期投资的资金主要来自短期债务，导致债务偿还压力不断增大。第三，融资平台主要依靠借新还旧等方式偿还债务，偿债能力较弱，债务风险持续积累。第四，除了自身高负债带来的风险，融资平台对其子公司的债务担保促使债务关系日益复杂，加大了债务风险的关联和传播。存量债务多、偿债压力大导致融资平台不得不将主要精力放到维持现状和消化存量债务上，极大阻碍了融资平台推动市场化转型的进程。第五，各个地区分割严重，市场竞争不足。要想实现市场化转型，融资平台需真正参与到市场竞争中。但现实中，融资平台所处的投融资市场存在比较严重的地区分割，融资平台的经营活动范围基本局限于所在行政区划内，跨区域开展市场活动的行政壁垒较高。由于经营活动区域受到限制，融资平台拓展市场业务的空间比较有限，较难开展充分的市场竞争，不利于融资平台积极探索市场化转型的道路。最后，地方融资平台之间个体差异大，统一推进转型不现实。融资平台虽然都是一类比较特殊的地方国有企业，但不同区域、层级的融资平台存在非常大的个体差异。以区域差异为例，东部省份的融资平台在市场化转型进度上处于领先。东部地区融资平台的股东构成日益多元化，非机关单位股东的股份占比较高；业务活动的市场化程度也较高，非公益性项目的收入占比以及经营性现金流占比均高于其他地区。以行政层级为例，相较于省级和地市级融资平台，县级融资平台的资金实力弱、市场化管理水平低，且经营服务的市场容量较小，推动市场化转型的难度很大。个体差异大导致融资平台的市场化转型很难按照某种统一模式开展，各地开展市场化转型的经验往往难以成功复制到其他地区，不得不采取“一城一策”“一企一方”。

为详细分析地方融资平台公司的转型进展情况，我们通过以下五类指标进行了研究：收入构成、现金流构成、业务构成、股权构成以及市场风险预期。收入构成：企业营业收入占总收入的比重，反映收入构成。现金流构成：企业经营性现金流占总现金流的比重，衡量现金流构成。业务构成：分析企业经营的12188个项目和普通地方国有企业经营的19780个项目，在排除特定字段如“水”“电”“气”“安置房”“保障房”“基础设施”“土地整理”“港口”“桥”“公路”“高速”“轨道”“地铁”“管网”“园区”“BT”“PPP”和“代建”等项目后，计算非公益性项目收入占总收入的比重。前十大项目的收入比重平均超过95%。股权构成：分析融资平台相关的5425个股东和普通地方国有企业相关的8357个股东名称、类型和股份等信息。在排除特定机关单位股东后，算出每家企业前十大股东中非机关单位股东的股份占比，比重平均超过99%。市场风险预期：计算年度利差和季度利差，其中年度利差是债券当年到期收益率的算术平均值减去同期限国债的到期收益率，季度利差是债券当季到期收益率的算术平均值减去同期限国债到期收益率。

如图2所示，从2009年至2019年的转型情况看（考虑到新冠疫情影响，暂不分析2020年后融资平台转型的数据情况），可以观察到融资平台的营业收入占比稳步提升，但总体水平仍然有提升空间，同时，融资平台探索业务多元化的主动性持续增强，承接的市场化项目逐渐增多，2015年以来非公益性项目收入占比稳定在40%以上，但在部分地区业务构成上升缓慢，开拓市场化项目遇到阻力。融资平台的经营性现金流占比有起伏，2012—2016年略有下降，2017年以来持续上升，但总体现金流水平不高。股权构成方面，非机关单位股东的股份占比稳步上升，表明融资平台的股东类型日益多元化，国有和社会资本共同推动着融资平台发展和转型。市场风险预期方面，融资平台所发城投债的交易利差也有起伏，置换债券所带来的隐性担保效果明显，这种情况在2017年后有所改善，表明投资者在市场风险预期方面逐渐将融资平台趋同于普通地方国有企业看待。

打造地方财政收入新增长点的建议

优化地方财政收支结构，完善财政绩效管理

一是提升财政支出效率。严格落实压减非急需非刚性支出，优先支持重点领域、重大项目支出，盘点部门存量资金和闲置资产，及时收回结余资金和连续两年未用完的结转资金，统筹用于重点支出领域。二是加大预算收入统筹力度。加强对非税收入征收的管理，规范非税收入征收范围和征收行为。综合考虑财政承受能力和市场发展需要，增强减税降费政策的精准度，持续关注各行业留抵退税回补情况，兼顾助企纾困和财政可持续。三是强化绩效评估，进一步加强国有资产和专项债券投资项目的全生命周期绩效管理。

理顺政府间财政关系，健全税制结构

一是持续优化财政管理体制，完善转移支付管理制度。地方财政困难表面上是收支矛盾，实际上是财政能力和财政责任的不匹配。缓解地方财政压力需要进一步理顺省以下政府间财政关系，优化政府间事权与支出责任的配置，强化财力下沉，改善基层财政状况。合理安排转移支付资金，完善中央对地方均衡性转移支付办法，加强县级基层地区转移支付，有效保障欠发达地区“三保”资金需求。二是健全税制结构。在保持税制整体稳定的前提下，优化税制结构，拓展消费税纳税范围，提高环保税征收比例，加快房地产税立法和试点。根据中央和地方事权和支出责任划分情况，调整税收分成，适度提高共享税的地方分享比例。

加强地方政府资产管理，盘活各类存量资产

一是盘活专项债债务限额空间，科学规划专项债投资范围，加强专项债券在乡村振兴等新兴领域的投资力度。积极探索专项债用于超大特大城市城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。分布式光伏项目前期建设投入大，收益周期较长，建设运营工作需要与各社区、业主、住建、电网部门的通力协调，民营资本独木难支。建议在分布式光伏领域实施专项债投资试点，并积极协调城投公司对应承接。二是借助基础设施不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）等方式，盘活长期低效运转、闲置的存量资产，提升资产管理效能，形成资金和资产的良性循环。

优化政策工具箱，加快培育壮大市场主体

一是充分发挥产业引导基金、项目收益专项债、基础设施REITs等政策工具的资金撬动作用，发展政策性开发性金融工具，继续发挥政策性银行在重大项目和基础设施建设中的支持作用。二是持续优化营商环境，建立灵活的市场准入机制，深入了解企业需求，精准纾困，激发各类市场主体活力。三是处理好地方政府与市场关系，加快培育和壮大市场主体。在基础设施建设、教育、医疗、养老等领域拓展社会投资渠道，充分调动市场主体参与公共服务项目的积极性，扶优扶强一批地区重点产业和市场前景好的优质企业，通过培植壮大新兴税源提升创税能力。

加强隐性债务风险的防范化解，推进融资平台市场化转型

一是有序化解存量隐性债务，实现隐性债务问责的常态化。继续支持有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，完善防范化解隐性债务风险长效机制，落实地方党政同责，对新增隐性债务和化债不实等违法违规举债行为严肃追责问责，形成系统化、法治化、信息化的隐性债务问责机制，切断隐性担保的体制根源。二是多维度提升地方政府融资平台公司的可持续发展能力。第一，融资平台公司加快打造多元化业务板块，积极参与能源领域、养老产业和金融服务等领域的市场化项目，提升自身“造血能力”。第二，融资平台公司依据行业特性和业务范围，优化股权结构，鼓励社会资本积极参与融资平台公司的市场化转型，帮助融资平台公司增强市场化发展活力。第三，鼓励融资平台公司跨区域开展业务，参与统一大市场建设，摘掉融资平台公司“本地性”标签，促使其成长为具有市场竞争力的地方国有企业。三是分区域分阶段有序推进融资平台公司的市场化转型。对于市场化水平较高、财政状况相对较好的东部地区，融资平台公司应加速转型进程，使其尽快发展成为现代地方国有企业。对于其他地区的融资平台公司，应采取分阶段推进转型的策略，借助特殊再融资专项债、基础设施REITs等方式化解存量债务，不断培育其市场化经营和可持续发展能力。

发挥资金投入和专项债券引导作用，促进产业结构优化升级

一是优化地方政府债务资金的支出结构，各地区应结合自身实际情况，因地制宜地安排资金在产业投入方面的使用，有重点地支持地方产业结构升级，提升资金使用效率，谨防地区盲目投资所带来的债务风险问题，应在地方政府债务规模的合理区间内大力扶持产业优化，促进地区经济平稳发展。二是发挥专项债券在资金补充、项目投资和产业引导方面的作用。地区可以通过发行专项债券筹集资金，用于支持关键的产业项目，从而提升地区产业的竞争力和创新能力。推动产业结构调整和升级。通过针对性的债券发行，地方政府可以引导企业加大对战略性新兴产业、高技术产业、绿色环保产业等的投资力度。同时，可以鼓励传统产业进行技术改造和升级，提高资源利用效率和生产效益。

【对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生王梓旭对本文亦有贡献】

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来源 | 《国家治理》2023年12月下

原文标题 | 打造地方财政收入新增长点的政策建议

作者 | 对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授 毛 捷

原文责编 | 程静静

新媒体编辑 | 王 洋

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