中国失业保险制度25年：覆盖率攀升，对个人直接支持不够

中国失业保险制度已正式实施25年。

截至2022年，中国失业保险覆盖率上升至51.8%（数据来源见图1），失业保险基金结余达2891亿元。但与此同时，失业保险收益率一直低位徘徊，“限制条件卡得太严”“领取难度大”的讨论在社交网络中时有发生。

中国失业保险制度呈现何种特点？失业保险制度是否充分发挥其应有价值？从公共政策角度，失业保险及救济制度和执行，是否能回应失业群体的社会需求？

澎湃研究所研究员收集、整理了近 12 年来中国失业保险基金数据，并结合失业人口、失业率等公开数据，计算相应指标，试图总结中国失业保险制度不适应当前经济社会形势的方面，亟待改善的方向。

失业保险覆盖率逐步攀升，受益率低位徘徊

失业保险覆盖率指失业保险参保者在城镇就业人群中的比例，是衡量失业保险制度的首要指标。根据《失业保险条例》，中国失业保险基金主要由城镇企业事业单位及其职工缴纳的失业保险费，及其利息收入、财政补贴构成。只有签订劳动合同、建立正式劳动关系，才会缴纳失业保险。

21世纪前十年，失业保险覆盖率基本在40%左右徘徊。进入第二个十年（图1），失业保险覆盖率从2010年的38.6%，逐步升至2022年的51.8%，覆盖面增长幅度达34%。虽然相对发达国家，该数据仍较低，但在灵活就业、非正规就业扩张的经济社会环境下，失业保险覆盖率提升，也保证了失业保险基金的充盈。

此两项指标由相关数据计算得出。原始数据来源为2010年-2022年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、2010年《劳动统计年鉴》、国家统计局网站。澎湃研究所研究员周燕玲制。

澎湃研究所研究员梳理近12年中国失业保险基金数据发现，失业保险收益率和失业保险受益/参保人数比都显示出，失业保险的受益面不充分问题。

失业保险收益率反映了失业人口中领取失业保险金维持生活的人群比例。按《失业保险条例》，领取失业保险金的条件是：第一，按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满１年的；第二，非因本人意愿中断就业的；第三，已办理失业登记，并有求职要求的。

本文中的失业保险受益率为，年末失业保险领取人数除以年末失业人口数。其中失业人口数由国家统计局公布的每年12月城镇调查失业率和城镇就业人数计算得出。如图1所示，中国自2017年至今的失业保险受益率，虽总体略有上涨，但仍在10%左右的低位徘徊。这意味着城镇失业群体中，仅十分之一能通过失业保险援助维持失业后的基本生活。

原始数据来源为2010年-2022年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、国家统计局网站。澎湃研究所研究员周燕玲制。

失业保险受益/参保人数比也能反映受益群体过窄问题。在失业保险覆盖至城镇就业人口一半，2.4亿人参保的同时，失业保险受益率在近十余年基本处于200-300万人区间。2010年到2022年13年间，失业保险受益者占参保人数比例，也就是参保者中的被动失业且成功申领失业保险者比率，处于1.1%-1.6%之间，且总体略呈下降趋势，近6年仅1.1%-1.2%。然而，调查失业率自公布以来均在5%左右，近年还有上升趋势。

失业保险基金结余下降，稳岗返还政策效益不高

过去13年，失业保险基金规模大致以2018-2019年为界，分为两个阶段：收支方面，2019年前，中国失业保险基金收入大于支出，而2019年后，支出大于收入或大致相当；结余方面，2018年前，失业保险基金结余持续增加，最高达5817亿元（2018年），此后近5年，结余下降较快，2022年为2891亿元。但与养老保险不同，作为“现收现付”的基金，2891亿元的规模也并不小。2013年《中国青年报》就曾用“全国失业保险基金累计结存超过2000亿元 居高不下”作为标题报道。

那么，近年失业保险基金收支逆转和结余下降的原因有哪些？

首先，基于失业保险基金结余过多现实，政府减轻企业缴费负担。2015年起，经失业保险费率“三降五延”，总费率由 3% 降至 2019年至今的1%。个别城市可能更低。

其次，因新冠疫情给企业经营和国民就业带来挑战，政府开展阶段性发放稳岗补贴、缓缴社会保险费、失业补助金等纾困措施，增加了失业保险基金的用度。

使用失业金作为稳岗政策，实际效益是否明显？失业保险稳岗返还政策规定：参保企业上年度未裁员或裁员率，不高于上年度全国城镇调查失业率控制目标（如2022年为5.5%），30人（含）以下的参保企业裁员率不高于参保职工总数20%的，中小微企业按不超过企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费的60%返还，大型企业按不超过30%返还[1]。2022年，失业保险基金全年向787 万户企业发放稳岗返还497 亿元，占全年基金支出的1/4，平均每户企业返还6315元。

从企业角度，返还数额小，难以缓解人工成本，更难改变用工决定。而同样是数千元，对企业来说微不足道，如若发放给失业者，却可实实在在地支撑其数月生计。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾指出：“要让制度回归本源，让制度回归初衷。失业就应该拿失业保险金，不应该再让主管部门拿钱进行稳岗补贴，这样对企业也不折腾。”

彰显失业保险制度保障功能，应首要关注对个人支持

失业保险受益率持续徘徊低谷，折射出失业保险制度并未完全发挥作用。澎湃研究所研究员认为，要高效使用资金，彰显失业保险制度的保障功能，应首要关注、强化对失业者的直接支持。

当前政策存在一定程度的“失焦”或重点错置。例如近期全国多地人力社保局公布“打击违规领取失业保险待遇行为”专项行动，以及上述返还企业稳岗保险金等方面，都未直接指向对失业者的支持。

而失业金领取难，不仅因为领取门槛高，还有未考虑到中国非正规、灵活就业群体庞大，被裁退书面证明难获取等问题。另外，各地方执行政策时另设诸多“隐形门槛”，或受户籍制度掣肘也时有发生。公众认知也成为阻挡个人领取失业保险金的障碍之一，民众对失业保险仍有很多误解和混淆，从而“不知道”或“不敢”领。由此可见，政府和企业充分履行政策告知、宣传义务亦很关键。

随着社会发展，诸多基础性问题仍需厘清与解决，让其发挥真正的社会作用，就像《失业保险条例》第一条所开宗明义的：保障失业人员失业期间基本生活，促进再就业。这是失业保险存在的根本。

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