保护民营企业权益：解读“新官不理旧账”现象的影响与对策研究

《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》针对我国产权保护存在的一些薄弱环节和问题，特别针对一些地方政策不连续，“新官不理旧账”问题，提出“不得以换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。去年的工作报告中也指出，要信守承诺，决不能“新官不理旧账”。

所谓“新官不理旧账”，是指同级的新一届及其领导人员更替后，不承认上一届和领导人员对公民和市场主体作出的合同、承诺、债务等行为。这些年，在地方治理中，“新官不理旧账”还时有发生，不仅影响投资者投资积极性，而且会直接侵害人民群众利益，极大地损害公信力，甚至激化社会矛盾、引发社会冲突。

对“旧账”的态度，既考验“新官”的责任担当，也考验领导干部的依法行政能力。“新官不理旧账”不仅是一个“政德”问题，而且是一个“合法性”问题。“新官不理旧账”既不守信也不守法。

01、因环境保护而关停的企业，遇到“新官不理旧账”

某工业园占地面积约80亩，其中15亩是自建厂房，其余出租给其他企业。园区内企业以生产床垫为主，2018年因环保问题被关停，当年招商引资入住时，土地购买价格为10万1亩，说好办土地证和房产证但一直未给办理，关停后也迟迟未给补偿，其他企业已经搬走，自己企业的注册地址仍然在那里。

不能以环保关停还是手续不全，等等一些其他的方式来达到这种威胁，给企业主造成心理上的一种压力，只要应对措施得当，还是能得到合理的解决。2020年作出的《优化营商环境条例》有很多相关的规定。

当然，类似的法律问题在之前有关部门出过大量的一些文件，都有相关类似的规定。简单说就是不能“新官不认旧账”，行政机关作出的承诺应当履行自己的一些承诺，不得擅自地毁约违约。尤其在招商引资过程当中，我们遇到大量的案例，招商引资过程当中给予各种承诺，以会议纪要的形式或者以更多其他的形式来承诺给企业办手续，给出一些鼓励或者一些优惠政策。等到招商引资企业入驻之后，或者因为主管部门的规划调整、土地的用途的一些变化等等原因，就会发生毁约的这些情形。

当时所说的都不给兑现，回过头来认定企业厂房属于违法建筑。这类问题企业主在涉及到招商引资过程中签订合同的时候，要注意签订的主体，签订合同的事项，主管部门的承诺要写成书面的材料。 以合同的形式予以约定，不能以会议纪要或者其他的文件来规定。写进书面的合同与行政部门的承诺应当以书面的落实到纸面上，这样将来即使发生了纠纷也不用担心。如果说有违约这种情况，依行政协议的内容就可以去向法院进行诉讼，维护企业自身的合法权益。

02、对上一届行政主体的行为擅自违约，违反信赖利益保护

在2019年相关部门发布的关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见当中，提出了要求建立诚信履约的机制。最高人民法院也发布了关于审理行政协议案件若干问题的规定，以及关于保护产权相关很多的一些政策性的文件，很多的规定也都体现了信赖利益保护原则。

在实践过程当中因为领导的换届产生的政企纠纷，比如“新官不理旧账”就是指上一届部门领导对公民、法人或者其他组织组织做出的承诺，或者是签订的合同承诺可能以各种形式表现，比如说会议纪要，或者说是书面的告知、通知或者是行政决定等等，或者是以合同的形式体现。那么这时候，新一届的领导或负责人如果不予承认、不予兑现之前的承诺的，那么就是对公信力以及形象的伤害是极大的。

因为行政机关的领导人员本身也代表了行政机关在行使权力，所以，目前也都认识到了这种新官要理旧账的重要性。因此在政策性文件和法律中都提出了多项的措施，比如说行政机关依法做出的规划、行政决定不得随意的更改。市场主体签订的合同要积极的履行，不能擅自的违约，以及对一些比如常见的会议纪要，往往以行政机关给予的优惠、承诺也会以会议纪要的形式，或者以其他文件的书面的承诺，一些合法的优惠条件这些奖励都应当要予以兑现，不得以换届、相关责任人调整或者当地政策的调整为由不履行，不兑现或者迟延履行，迟延兑现。

在目前的法律体系当中也都建立了行政机关失信责任追溯和承担机制。如果对民营企业因国家利益、公共利益或者其他的法定事由需要改变行政机关承诺或者合同约定的，而受到了损失的，那么要依法予以补偿，对于侵权给予赔偿等等。

03、棚户区改造项目，行政机关后期承诺无法兑现问题

近几年，这类案例还是比较多的。其实这类案件的高峰期出现在前几年，很多房地产开发企业参与到地方的棚户区改造、旧城改造和老旧小区改造或者城市更新的项目当中。作为招商引资引进的房地产开发企业，往往地方会承诺很多优惠的条件。比如说在容积率方面，在土地出让金返还方面，在税收的减免方面等等，往往会承诺很多的优惠条件。这也是房地产开发企业利润的重要来源。否则棚户区改造、旧城改造或者城中村改造，很多的时候是不盈利的，而且风险不可控。

所以，这是他们利润的一个保障。但是，往往是因为领导的变更，政策的调整或者规划的调整，城市规划的调整，土地利用总体规划的调整等等。很多原因导致承诺的条件无法兑现，尤其是很多棚户区改造项目。

旧城区改造项目是跨2010年、2011年。因为在2011年之前，适用的是《城市房屋拆迁管理条例》，所有的拆迁补偿由开发商来进行。但是，2011年之后就由行政机关进行拆迁补偿。所以，这里边存在很多遗留问题。往往很多案件之所以发展成纠纷，发展成案件，很多是因为利益的问题。很多本不应当由开发商承担的成本转嫁到开发商身上。本应当承诺的一些优惠条件无法兑现，往往都是这些原因造成的，再加上一些“新官不理旧账”的问题存在，导致了问题一直久拖不决。这种案件目前依然存在，它的高峰虽然已经过去了，但是这类案件依然存在。

对于这类的企业，其实相关部门早就作出过很多文件，包括2016年11月作出的保护产权的意见，包括《优化营商环境条例》，包括最高人民法院作出的发挥审判职能保护产权的意见，以及行政协议的司法解释，行政赔偿的一些规定，包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》等等。这些法律法规上面都有很多对这类案件的处理方式。最高人民法院也有很多指导案例，典型案例，对这类案件的处理方式基本上都是在维护民营企业的合法权益，优化营商环境。但是，很多企业主往往不知道这些问题的解决途径。也有一些企业是咨询地方的一些律师，但是，地方的很多律师有可能没有参与过类似的案件，有可能错误的把民事的思维放到行政诉讼中来，导致给出了一些错误的方案，导致一些房地产开发企业雪上加霜。

04、土地开发过程中的政企纠纷之“新官不理旧账”

案例一：安徽某房地产开发企业，2006年通过招拍挂的方式拍得了500亩土地开发使用权。因为其中一宗土地未完成拆迁，导致80亩的土地一直不能供地。主管部门一直不能提供土地，虽然多次催促交地，直到2015年，有关部门突然要求解除合同，所以企业提起诉讼。该案是因为地上物没有拆迁完成，也就是人们经常说的有“钉子户”，所以土地没有按照约定，给予交付。

案例二：江苏某房地产开发企业，2007年也是通过招拍挂的方式取得了近300亩的土地，其中100亩土地上也是因为拆迁未完成，而不能及时的提供土地，有关部门也是要求解除合同。

这两个案例是比较类似的，都是因为主管部门没有及时完成地上物的拆迁，导致土地没有及时的按照约定或者法律规定提供土地。这类的案件大都发生在2006年、2007年前后，这期间房地产开发企业获得的土地的价值是现在土地价值的几分之一。房地产企业发展的黄金时期是2010年之后的这几年，土地市场价格一直上涨。这两个案例主管部门都提出了要解除合同，解除合同就意味着企业把土地退还，然后有关部门把原来的土地出让金退给企业，再给企业利息。利息一年没有多少，但是土地增长的价值现在翻了很多少，显然对企业来说是非常不合适的。

案例三：上海某企业2008年通过招商引资入驻开始运营，主管部门承诺由该企业来开发，后来因为规划调整和其他一些原因导致不能履约和供地。该企业没有拿到相应的土地，这是因为规划调整引起的。

案例四：海南某房地产开发企业2010年开设土地，开发住宅、开发商品房。因为周边道路未完成，“三通一平”也没有完成，导致该商品房建设项目迟迟不能开工建设。因地理位置比较特殊，如果说附近没有修建相应的市政道路，工程车辆是无法进入，所以企业迟迟不能开工。这个也是相关部门不履约的典型的案例。

前几年，有可能很多房地产开发企业包括其他企业，通过认识一些领导之间的关系，有可能能解决这样的一些历史形成的案件。现在因为各种形式的变化，包括各种国内形势，包括行政部门内部的很多形式也都发生了很大的变化。

如果说原来的领导承诺的一些事情，好多现在的领导处于各方面考虑，就很难予以兑现，像这些就很难予以兑现，新官不理旧账，国家一直在想办法整治新官不理旧账的问题，但是解决的也都是一些突出的问题。很多的比较复杂的一些案件，很难通过单纯地反映问题这种方式来解决，有可能需要借助于法律的手段来解决，但是法律手段不一定是诉讼。

05、土地出让时因规划的调整产生争议之“新官不理旧账”

安徽某房地产公司和某县国土资源局之间的纠纷。2015年某县国土资源局作出了补缴土地出让金的通知，要求某房地产开发公司补缴1220万的土地出让金，该公司不服，提起了提起了诉讼，认为要求补缴土地出让金的决定或者文件提到企业局部改变了土地用途等等的认定是错误的。另外，企业认为县国土局作出的函件是超越权限、程序违法。

相关部门做出的补缴土地出让金的决定到底是不是合法？这里主要涉及到的问题就是本案所争议的核心。在2011年6月作出的评估报告的时间节点，这个时间节点做出的评估报告是否能作为补缴土地出让金的依据。高院认为，根据国有土地评估规范规定土地出让后经原出让方批准改变用途或者容积率的条件再评估需补缴土地出让金。评估时间应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。

本案中某县建设局在2007年的时候作出过规划设计条件的通知同意容积率的变更，而且进行了列举。2007年就同意了应该按照2007年的去评吗？2010年10月规划委第六次会议严格调整规划建设及时补齐土地出让金。2011年6月县规划委又召开第八次会议也重申要补交土地出让金等等。而涉案的评估报告是以第二次会议2011年的6月份为时间节点的，这势必会造成有可能差很多倍，依据不足。因此某县国土资源局以此报告作出的补缴土地出让金决定的函，主要证据不足，应予撤销。

最终，安徽省高院判决撤销某市中院作出的行政判决书，撤销国土局作出的补缴土地出让金的函，责令县国土局三个月内重新做出决定。这类案件往往发生在房地产开发企业，也有极少数的这种生产性的企业会出现这种情况，比如说容积率的调整，有的是土地规模的调整，有的是土地用途的调整往往也会出现这种情况。

06、机械生产行业遇行政机关不履行招商引资协议问题

关于行政机关不履行招商引资协议所引发的一系列问题，例如安徽某招商引资企业2014年通过招商引资的方式进驻本地，该企业为机械生产型企业。当时，相关部门承诺给予企业150亩地用于企业项目的建设，其中100亩地先用于办理出让手续，后边50亩地用于预留，先不用缴纳土地出让金。随后，按照150亩的规模办理了建设用地规划图等一系列图纸的审批。而企业也是按照150亩地总体的规划进行了投产建设，但是在近期该企业突然得知相关部门把50亩的预留用地拍卖给了另外一家企业。在整个过程当中，该企业都毫不知情。

像这类案件主要涉及到的一些法律问题是相关部门不履行行政协议，违反信赖利益保护原则。其实，在咱们国家早就针对信赖利益保护原则做出了一些具体的规定，比如《行政许可法》的第八条、比如《城乡规划法》、比如《优化营商环境条例》等等，特别是在2016年咱们国家就做出了关于产权保护制度优优化产权保护的意见，其中就明确提出已经做出承诺的地方各级主管部门及相关部门应当履行承诺。如果不履行承诺，就要承担法律和经济责任。但是，如果确因公共利益的需要而不能履行这些承诺和协议的，要对行政相对人因此造成的损失进行全面的补偿。

本案当中，因为相关部门的主观原因不能履约的，其实在近几年违反协议约定不履行招商引资协议、不履行国有土地使用权出让合同、不履行投资项目合作协议等等这类行政协议的案件占的比重越来越大。

但是，通过我们以往处理这类案件的经验来看，这类的案件基本上都能得到满意的结果，主要问题出在是新旧领导的交替过程中容易出现一些新官不理旧账这样的一些问题。另外，当初上一届的行政机关做出的一些承诺，一定会涉及到一些财政的支出或者减少财政的收入，这届行政机关往往就不愿意再履行当初的那些承诺。这就会产生一系列的问题。比如刚才这个案例在原来的招商引资协议中，相关部门承诺对该机械企业给予一定的补偿资金。比如说国家的所有的农机补偿资金的60%要用于该企业，但事实上没有任何一分钱用于该企业，这是明显的不履行行政协议，新官不理旧账的问题。

从2018年开始，最高人民法院就陆续地推出保护产权和保护企业家合法权益的典型案例。2018年12月份做出了第二批，2021年的5月份做出了第三批，2019年作出了行政协议典型案例。2021年更是做出了新的一批行政协议典型案例，各省高院也在陆续地推出保护产权和保护企业家合法权益的典型案例。

所以，这类案例目前来说咱们国家的司法体系一直在保护企业、保护产权、保护企业家合法权益。所以，各位企业主如果你们也遇到了相关部门不履行行政协议，比如说在招商引资过程中签订的协议，或者说土地出让合同中，或者说其他项目合作，或者说承诺的奖励或返还资金不予兑现等等这一系列的问题，或者说出现了特许经营过程中存在的一些纠纷以及自然资源出让合同当中，比如采矿权、探矿权等等这些过程当中，还有一些是PPP项目等等这一系列过程中产生的一些纠纷都应当按照不履行或者违反信赖利益保护原则大的框架来予以解决。

07、历史遗留问题，证件或手续办理产生争议

广州某企业2001年成立煤矿码头，后陆续取得了临建批复、营业执照、经营许可证。2009年扩建为集装箱码头。可是2011年企业所在地被列为一级水源地保护区，被下达行政处罚并责令停业，被做出限期拆除。

这类案例近几年已经比较少了，但是前几年还是比较多的。开发区为了发展会招商引资，引进很多类型的企业，比如说工业小区、化工园区，一些新建的开发区等等，管委会在招商引资过程当中往往承诺给予土地，也与管委会签订了合作协议、招商引资协议等等类似的这种行政协议。

开发区管委会或者镇主管部门的管委会来提供土地并协助后续土地证的办理，然后企业往往缴纳土地出让金，缴纳之后也获得土地开始建厂，但是土地证因为各种原因办不下来。这样的情况非常多，有的是因为领导换届，新的领导来之后，因为是老的领导引进的企业，所以土地证就迟迟办理不下来。

有的是因为城市总体规划的调整，比如原来这块工业现在已经变成绿地了，变成道路了，变成商住了等等，规划的调整导致这块土地的土地证根本办不下来。还有一些其他的，比如国家大的政策，地方的产业政策等等原因导致土地证始终办不下来。这涉及到两个法律关系：第一个法律关系是地方行政机关的行政协议，因为人为的原因不去履约，这叫违约。行政协议的违约，这属于违法行为。不仅要承担经济责任，还要承担法律责任。

另一个法律关系是合法行为引起的损失，比如说规划调整了，大的产业政策调整了，国家出台了新的政策等等这些原因办不下来土地证，都属于因为国家利益和社会公共利益的原因导致的无法履行合同。这种情况下应当对投资者的所有损失进行补偿。咱们国家有明确的法律规定，有关于产权保护完善产权保护制度的意见，有《优化营商环境条例》法规，还有司法解释关于审理行政协议案件若干问题的规定，上面规定的都非常细。另外，最高人民法院关于这类案件也有很多指导案例，典型案例非常多。

楹庭律师总结

企业要从以下四个方面分析：第一，先判断所遇到的问题的性质，到底是合法的还是违法的？到底有没有某些人的私人意志？是不是新官不理旧账？是不是违反当初的约定？是不是违反诚信等等。一定要做一个初步的判断。另外，要判断所遇到的问题到底是行政纠纷还是民事纠纷，这类的一般都是行政纠纷。第二，一定要尽量多地去搜集证据和事实依据。第三，尽量多地去查阅搜集法律依据、政策依据和最高人民法院规定的一些典型案例。第四，也是最重要的，一定要制定一个全面的、正确的维权方案。

如果遇到这样的问题，一定要把它纳入正确的法制化轨道。虽然国家一直在强调“新官不能不理旧账”，但是，不是他亲手操作的往往操作起来很多都比较难，一定要毫不犹豫的纳入法制化轨道。在行政诉讼过程当中，应当按照合法的法律程序进行补偿。如果不按照合法补偿，完全可以追究相关部门的责任，同时也可以申请相应的行政补偿。

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