PPP新机制下，发改委重磅配套文件征求意见，变化明显

为了规范十多万亿政府和社会资本合作（PPP）项目，国办近日公开了PPP新机制指导意见，而为了落实这一意见，国家发改委制定特许经营配套文件，并向社会公开征求意见，备受市场关注。

为规范实施PPP新机制，11月28日，国家发改委网站公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》（下称《特许经营意见稿》），在12月28日前向社会公开征求意见。

时隔9年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》迎来大修，特许经营意见稿相比现行办法增加2000多字，变化明显。

国家发改委投资研究所研究员吴亚平告诉第一财经，上述《特许经营意见稿》是以立法方式落实PPP新机制的部署和要求，增强指导性和约束力。它细化了特许经营方案和特许经营协议的内容，对特许经营项目实操具有更好的指导作用，这也是地方政府和业界比较期望的。

所谓基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

对比现行文件和修订后的意见稿发现，特许经营范围更加明晰。比如，《特许经营意见稿》明确，商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营。

为了落实PPP新机制，《特许经营意见稿》写入相关内容。

比如，基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。

这就落实了PPP新机制中，将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式，以此来解决此前推行的以政府付费为主的PPP项目造成地方财政支出压力大，乃至形成隐性债务等问题。

值得注意的是，《特许经营意见稿》首次明确，上述使用者付费，包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。这一定义关系到PPP项目使用范围。

清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清表示，PPP新机制强调使用者付费，但要正确理解的是，这还包括穿透看也是使用者付费的项目。例如，社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或其国企，但后者最终是卖给老百姓，故穿透看，仍然是使用者付费；另外，不管采用什么投融资模式，但涉及国计民生的项目，如地铁，仍然需要政府补贴，即政府补贴与投融资模式无关的行业性补贴项目，也可以认为是使用者付费；最后，如果使用者付费不足甚至缺失，但政府合法合规地用其它资源（而非现金）补偿社会资本，也可以算使用者付费。

PPP新机制中，另一大重点是调动民间投资积极性，优先选择民营企业参与PPP项目。这也在修订后的《特许经营意见稿》中有体现。

比如，《特许经营意见稿》第一条在谈及制定办法初衷时，新增了“激发民间投资活力”。在第八条将特许经营期从此前最长30年延长至40年。

国家发展改革委投资司有关负责人近期解读PPP新机制时表示，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些都有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。

PPP专家、大岳咨询总监唐凤池告诉第一财经，作为PPP新机制的配套文件，《特许经营意见稿》有两个主要特征：一是以前推进PPP过程中遇到的问题得到了解决；二是近期发布的国办PPP新机制的内容在里面得到了反映。

“这是一个征求意见稿，相信有关各方会提出使特许经营更完善的建议，最后发布的特许经营管理办法值得期待。正式办法发布后，PPP政策会更加清晰，PPP推进会更加规范。”唐凤池说。