管珊 | 保护农民种地权而非资本种田的 “小田并大田”改革何以可能？

保护农民种地权的 “小田并大田”改革何以可能？

管珊

（湖北经济学院马克思主义学院讲师）

地块分散细碎是农民种田的主要制约因素。2023年中央一号文件提出，总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。“小田并大田”改革通过地块合并，释放机械生产力，促进农业生产提质增效，是农民的期盼所在。不少省份启动了“小田并大田“改革试点工作，改革试点以尊重农民意愿为前提，探索了各具特色的地方模式。中部地区的调研发现，“小田并大田“改革既可以在土地流转和规模经营导向下，构建出一套以市场主体为核心的新的农业经营体系，也可以聚焦于农民的种地需求和内生经营秩序，改善其经营条件，巩固其发展韧性。改革模式的不同彰显了当下农业经营中资本路线与小农路线的张力。

一、“小田并大田”改革顺应农户期盼

当前我国农业发展面临细碎化困境。分田到户之初，为实现公平分田，各地农村根据地块的远近肥廋，将土地分成了几等，每家农户都在不同等级的地块中细分，导致每个承包户都拥有好几个地块。据调查，当前全国农村户均土地7.5亩和5.7块。细碎化地权制约了农业生产力的有效发挥，影响农业生产效率，也对小农户生产经营带来了诸多困扰。

首先，地块细碎化增加了农户田间管理难度。目前50-70岁的人正在成为农业生产经营的主力，在无法外出务工的情况下，在家种田仍然是收入的主要来源。但地块细碎化增加了体力劳动投入强度，增加了使用农机服务的难度，也增加了时间管理成本和生产协调成本。

其次，地块细碎化提高了农户生产成本投入。当细碎地块不够机械两臂伸开的宽度，机械操作就存在不可避免的效率损失。细碎地块也增加了农机空跑的时间，提高了农机油耗。因而地块细碎化增加了农户使用农机服务的成本。农业生产成本的增加加上种地费劲，市场主体也难以进去开展规模经营时，土地抛荒就出现了。

再次，地块细碎化增加了托管服务的组织协调成本。不少地区开展的托管和半托管服务是农户衔接现代农业的有效途径，村集体在其中发挥重要的组织协调作用。但是产权细碎化极大增加了托管工作的繁琐度，导致村集体开展工作的积极性有限。

“小田并大田”改革结合高标准农田建设，平原地区可以实现“一户一块田”，丘陵地区也能实现尽可能连片，让每块田都能有效灌溉和有效使用农机，便利了农户生产管理，降低了农户生产投入成本，是农户期盼所在。

二、“小田并大田”改革的实践偏差

对中部地区而言，小农户是主要的经营主体。“小田并大田”改革重在解决分田到户后的农地细碎化问题，但是在实践中也变成推动规模经营的一种方式。相较于以往资本下乡大规模流转土地，“小田并大田”改革通过设置农地功能分区更好兼顾了农户的利益，满足了自种农户的需求，是对以往大规模整体流转模式的优化。

中部地区某县探索设置了自种田、流转田和待转田的农地功能分区模式。结合高标准农田建设项目或者依托市场主体，村集体组织实施农地功能分区。自种田优先保障，自种之外的田采用市场化流转方式，发展农业经营的市场主体。待转田是农户已经退出但尚未有市场主体进入经营的地块，就由村集体代种。流转田基本上都能被市场主体承接完，因此“待转田”实际上不一定存在。整个制度设计的出发点是为了破解以前市场主体进来找地难的问题，将“以人等地”的局面变为“以地等人”，促进土地与资本要素的充分结合。

该县A村共6944亩土地，约4000亩水田，2000多亩旱地，水田采取虾稻连作方式，旱地种植黄豆等作物。全村共17个村民小组，570户，2643人，在家种田农户约200户，另外 270户在外务工。在土地高标准建设前，均由在家农户种植，部分农户属于自种，部分农户是自种加流转亲友邻居土地的种田大户。2017年和2021年分别进行高标准农田一期建设和二期建设，共4000亩，最后农户自种1300亩，流转2700亩。流转田绝大部分流转给了外来市场主体，原有的种田大户自行消解。

为了引入市场主体，村集体按照乡镇政府1元1个平方的价格引导农户退出种植，部分高龄农户在政策利好下主动退出，农户退出的地加上原来外出农户给种田大户群体的地构成了可流转的土地资源。村集体再按照乡镇政府指导的土地租金即1.3元一个平方对外流转，其中1元给农户，0.3元给村集体，作为村集体居间服务费用。给农户的价格是不变的，给村集体的费用可以根据经营行情有所波动。在这样的机制下，农户扩大规模经营的门槛显著上升，只有具备经济实力的人才能流转土地经营。此外，高标准建设之后的流转田，当有市场主体要300亩而种田大户只要20亩时，从工作便利的角度，村集体显然更愿意给市场主体。因此村庄内原来的种田大户很难转化成新的市场主体。

三、保护农民种地权的“小田并大田”改革

同样在该县，B村的改革就呈现出不一样的效果。B村共有土地9922亩，其中承包地7787亩，因低湖田面积广，该村很早就开始尝试稻虾综合种养，现在已经成为村里的主导产业。村民之间自发流转土地的价格也已达到1元1个平方。B村共有13个村民组，692户，改革前在家种地的户数有430户左右，260多户外出务工。所有在家农户都将自己的承包地全部种上，不存在种一部分流转一部分的情况。外出务工农户的地和村组集体机动地构成村内种田大户的资源空间。这部分种田大户规模在20-50亩之间，依靠自有土地和村社内部流转的土地从事农业专门化生产，劳动力投入程度高，几乎不在附近打零工。当地虾稻技术成熟，产值高，20亩就能实现劳动力的完全就业。种植规模在10多亩的农户，平时还会选择在县城打零工，在家日子也能过得去。如果农户家里承包地没有10亩，就选择外出务工了。

B村“小田并大田”改革结合全域高标准国土整治项目推动，稻虾综合种养区因为农户挖沟养虾，地形地貌改变大、地块投入大，本应是极难推动“小田并大田”的。但是农户也会看长远，认为合并地块确实能带来长远的收益。据估计，参与土地平整每个农户要损失2万左右，一是沟被填，损失虾种，二是头两年稻谷减产。但农户自己会算账，合并地块后，会降低泵和机井等固定资产投入，以前平均3-4块地，一个地块就需要一个泵和机井；合并地块后，田埂减少，农户实用面积可增加10%，10亩田就增加1亩的稻谷。由此可见，“一户一块田”对种田农户而言具有极大吸引力。

B村改革中，将承包地全部归为农户自种田，外出农户的田让农户自己决定给谁经营。流转田是村集体机动地和打折田整治后的多余面积，招标流转。流转田全部流转，不存在待转田。村集体不干涉农户之间的土地租金。土地平整完，进行地块切割时，种田大户只需找好有哪几家的田是给自己经营的，就能获得相应面积的地块。村集体并未向种田大户收取居间服务费。

B村“小田并大田”改革后，492个农户，492块地，实现一户一块田。改革不仅没有让原有的自种农户退出，反而吸引了部分外出农户回来种地。其中新增60户种田农户，20户自己在村经营，40户托管经营。村内原有的种田大户干得也更加起劲了，因为种田既比原来方便，实用面积也增加了，租金成本还未上涨。由此，B村改革进一步提升了种田大户的积极性，夯实了种田大户带动小农户的共富发展模式，巩固了基于村庄内生的具有韧性的农业经营体系和秩序。

四、避免“小田并大田”改革异化为土地规模流转

“小田并大田”改革重在解决农地细碎化问题而不是土地规模流转和资本种田。B村经验显示，“种田大户+小农户”的内生经营体系并不存在问题，与乡村产业振兴是适配的。B村 “小田并大田”不以土地市场化流转为切入点，就能进一步优化和稳固在村经营主体。需要认识到，种田大户并不是只有依靠低于市场行情的低租金或者零租金才能出现，当土地产值效益凸显时，种田大户也愿意提高租金，形成一个合理的租金水平。

实际上，各个村庄产业基础不同，土地产值不同，土地流转的价格自然也不同。农户之间会自发形成一个彼此都能接受的合理价格，如江汉平原稻虾连作区很多地方农户之间的私下流转价格普遍在500-600元之间，就比纯粹种植粮食的私下流转价格要高不少。即使是同样的稻虾产业，B村区位和产业集群条件不如A村，B村土地流转价格就会比A村低。但政府会以区域内最好行情和市场主体能够接受的程度来定土地流转指导价格。

政府干预下提高土地租金，形成租金指导价，再由村集体来配置经营权，构建新的农业经营体系，实际上是再造农业利益的分配秩序。仅从农业经营体系本身看，市场主体承受较高的租金水平，也带来了更大的经营风险和政府兜底风险。如A村起初以1.3元一个平方将土地流转给市场主体，但后面产业效益波动，A村村集体为稳住市场主体，不得不将居间服务费降到0.1元1个平方，如果产业效益进一步下滑，市场主体再提要求，就只能政府兜底，以给项目或给资金的方式帮助其度过难关。如果市场主体亏得一塌糊涂，直接跑路，那政府就更难办了。与之相反，村庄内生的经营体系具有很强的韧性，在产业效益下滑时，种田大户与转出农户之间在后续降租方面很容易达成一致。种田大户因为规模几十亩，也很容易转型，具有更好的自我修复能力。此外，村庄内生的种田大户与小农户之间也能形成更好的合作关系，在技术扩散和社会化服务体系适配上都较市场主体更能包容小农户。

因此，“小田并大田”改革应与土地规模流转区别开来，要将经营权配置交给农户，这样构建的农业经营体系才会具有更好的韧性，政府农业现代化的成本也才会更低。