夏柱智 | 二轮延包如何做好“大稳定”，用好“小调整”？

夏柱智

（武汉大学中国乡村治理研究中心）

在未来一段时间，农户依然离不开土地、离不开农业所带来的收入和安全感。

一、农村改革的政治逻辑：保障弱势农民种地权利

农村改革的起点是农村家庭联产承包责任制，第一轮在1980年左右，第二轮在九十年代中期，二轮承包30年即将到期。距离二轮承包30年到期还有几年的时间里，国家开始部署二轮延包试点，从近几年国家的政策来看，稳定农业基本经营制度是主基调，稳住中国现代化的大后方是目标。这意味着接下来的30年，农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度不会改变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不变。

从农村改革的政治逻辑来看，农村改革建立农村家庭联产承包责任制就要确保“农民”作为土地承包经营主体。当时的农民就是人民公社体制下的“社员”，农民从大集体生产中解放出来。

一直到今天，国家一直强调稳定农业基本经营制度，并不是意识形态或者某种制度惯性，而是现实需求。我国14亿多人口，农村常住人口依然有5亿多，从事农业的劳动力依然有2亿多人，这些从事农业的劳动力多是劳动力市场上的弱势群体，是老龄化程度很高的群体。他们多数耕种自家承包地，人均一亩三分，户均不过十亩，形成小农经营格局。农民家庭形成了“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式，来自于农业的收入可能比例不高、总数不多，却是最稳定的一块收入，也是外出农民工回乡就业与养老的退路所在。

二轮延包依然强调坚持家庭承包经营的制度，政府并不是简单的落实“长久不变”精神，遵循“延包30年”的程序，而是要重申重要的政治承诺，国家初心不改，依然会通过政策、法律的方式，保障农民的土地承包经营权益，给农民吃上“定心丸”。

在现代化进程中，工商业的崛起会影响到农业生产方式，如果国家放任自流或者盲目推崇农业“规模经营”、培育新型农业经营主体，则农民即使获得了土地，也很难经营土地、从土地中获利，甚至被迫失去土地，这是西方现代化国家和当代一些发展中国家是常见的。

我国是社会主义国家，走中国特色社会主义道路，改革开放之后，农村实行双层经营体制，土地集体所有，农户家庭是土地承包经营主体，国家从政策、法律和制度上反复确认农民地权的稳定性。在农村人口尚未流动时，农民依靠农业获得主要收入来源，在农村人口大规模流动、快速城镇化时，农民依靠农业获得补充性收入来源，还依靠土地承包权作为退路与保险。在未来一段时间，农户依然离不开土地、离不开农业所带来的收入和安全感。

二、“大稳定”就是稳定农民种地权利，土地调整与否不影响大稳定

“大稳定、小调整”一直是合法的土地承包法律和政策话语。为了“大稳定”，为了延续已有“增人不增人、减人不减地”的政策，国家严格控制土地调整，只允许土地“小调整”。在这里，土地调整被理解为根据人口增减来增减面积。

实际上土地调整与否和大稳定关系不大，农村土地分配的主要矛盾转变了，不再是地多地少的问题，而是土地掌握在谁手中的问题。从上文论述来看，“大稳定”是农村农民大稳定，而不是机械地维护个别的土地承包关系是否稳定。土地调整幅度小，仅2%或5%，并不意味着就是“大稳定”，土地调整幅度大，甚至打乱重分，也不意味着农村丧失“大稳定”。

2020年代的农村形势和30年前的20世纪90年代不同，农民家庭收入主要是非农收入，农村社会保障体系也日益健全，农村人口快速城镇化，因此调整土地对农民家庭收入边际贡献率不高，即使对村庄中占5%的贫困户，土地调整的贡献率也不大。对农村特困救助对象，国家的救助标准一再提高，有的地方已经超过了1万元/年。从几十年的实践来看，土地不调整确实影响农民的“公平感”，但随着农业利益占比日益缩小，影响面并不大。

在这个意义上，经管部门特别重视的少数“消亡户”的退地问题也是无关紧要的了。

通俗地说，“大稳定”最关键的机制是保障农民的种地权，保障在乡农民、需要依靠农业获得就业、收入和社会保障的农民们的种地权。“大稳定”的政策并不是消极延包、一延了之，不是土地的再确权，而是在新形势下有力地保障农民的土地利益。目前农村土地主要由在乡村民耕种，经营主体包括“小农户”和“小大户”，小农户是主，小大户是辅，这是农村农业变迁的“自平衡”秩序。小农户往往是老年人，他们是农民中的弱势群体，是难以外出务工，只能依靠种地自养的群体。小大户则是因各类原因留村，从事适度规模经营的人，多是中年人。

只要农业基础设施健全，土地不会抛荒，在家庭经营+社会化服务体系的共同作用下，农民的生产能力是惊人的，政府并没有必要推动工商资本下乡种地，解决本来不存在的“无人种田”的问题。面对部分地区加速的工商资本下乡，进入生产环节，国家有必要重申保护小农户、支持小农户，保护在乡普通农户家庭形成的“适度规模经营”。

正如2014年，中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》所说的，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。

三、赋予“小调整”更丰富的内涵，夯实农村“大稳定”的根基。

“小调整”的传统含义是，在承包期内或承包到期后，集体经济组织只对个别农户因某些特定情形进行调整，调整的幅度很小。

借二轮延包试点，从促进农业现代化，解决农业经营面临现实问题的角度，应该赋予“小调整”更丰富的内涵。可以区分效率导向的“小调整”和公平导向的“土地调整”。目前重点在前者，前文讲过，土地利益占比日益减少，土地调整对减少农民收入差距的作用日渐减弱。效率导向的“小调整”，即调整土地承包关系的“可变”部分，创新土地经营权配置方式，促进解决土地细碎化、分散化问题，使小农户也可以和现代农业发展相衔接。

目前国家坚持“大稳定” 的制度体系已十分成熟，主要做法是把土地承包权确定到农户，长期稳定不变，而对于土地经营权如何配置，国家主张实行土地“三权分置”，形成了土地承包权和土地经营权相对分离的产权制度安排。保护土地承包权，这是共识，通过签订承包合同、土地确权是基本方式，难点是如何放活土地经营权，既能不触动稳定土地承包权的根基，又能够真正把宝贵的土地资源配置到实际经营者哪里。

或者说，小调整就是要解决土地经营权放活问题。因此，在农地制度改革中，村社集体不针对土地承包关系、面积，只针对地块位置的相对的调整，都可以称之为“小调整”，因为调整地块的目的是耕作方便，形成按户连片耕种。2014年，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》意见就提出，“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。”2019年，《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出，“各地可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地，发展连片种植”。2023年中央一号文件提出，总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。这些都是变革土地制度的空间，属于“小调整”的范围。

2022年，农业农村部答复一份政协委员的“提案”对这个问题有明确的认识。“承包耕地细碎化问题由来已久，一方面是由于地理条件限制，许多丘陵、山地承包地块原本就比较零碎、分散；另一方面是由于一轮承包时，各地为确保起始公平，根据地块好坏、远近等搭配承包到户，导致农户承包耕地细碎。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。近年来，各地对破解承包地细碎化也进行了积极探索，取得了一些成效。有的通过承包权不动，经营权集中连片，结合农田整治和高标准农田建设，以村组为单位实现全域或分片的集中整理；有的通过入股等流转方式实现土地规模经营；也有的通过社会化服务、生产托管等方式实现服务规模经营。”

总之，政府应该借二轮延包这个宝贵的时间窗口来解决承包地细碎化问题。在解决这个问题时，“大稳定”是前提，要坚持。不能借解决承包细碎化问题，而把家庭承包经营形成的“小农户”给解决掉了，很多地方高标准农田建设之后，政府推动工商资本下乡流转土地，就造成了这种后果。解决这个问题的办法是援用“小调整”的话语，只调整土地经营权的配置方式，小调整着眼于妨碍农业现代化的土地细碎化问题，目前基层已经探索出了很多有效的方法，包括按户连片耕种、联耕联种、土地合作社、土地托管等等。既能坚持保障农户承包经营权，又能破解承包地细碎化问题。