王海娟 | 土地二轮延包如何保护农民利益？

王海娟

（中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授）

农民不仅要有地，还要地好种；不仅要有土地产权，更要土地有收益。保护农民的土地利益有多层内涵，不仅要避免农民失去土地，还要保障无地人口能分到土地，还要保障农民能种地。在土地确权背景下，保持土地承包关系稳定，不仅包括土地面积不变，也包括土地地块不变。保持土地面积乃至地块绝对不变，或许能够避免农民失去土地，但是带来了无地人口矛盾和有地无利现象。在二轮延包时期保护农民利益，可以在保持土地承包关系大稳定的基础上充分用活土地小调整，优化土地承包机制，解决无地人口问题和农民种地难问题。

一、农民土地利益保护的内涵及其实现

土地对农民有多个层次的意义，既是重要的社会保障，也是社会公平的最重要体现，还是就业权利。保护农民的土地利益有三个层次，一是已经分到土地的农民不再失去土地，二是无地、少地农民如何公平地分到土地，三是作为农业经营者的农民，如何保障其种地的权利。我国采取的土地公有制是保护农民利益的制度基础，但是仅仅依靠土地公有制并不能完全实现对农民的土地利益保护。

第一个层面，坚持土地公有制，防止土地私有化，避免农民失去土地。从土地保障功能角度，在农民还需要依赖土地生存的背景下，农村社会风险主要体现为农民失地带来的社会不稳定。土地公有制限制土地自由交易，可以避免农民因为土地买卖而失去土地。在土地承包到户的情况下，强势的地方政府和村集体仍然可能联合起来，变相攫取农民的土地权利。保持土地承包关系长期稳定且进行土地确权的重要意义就是确保农民对特定地块的承包权利，实现对农民承包地最大强度的保护，避免村集体和地方政府联合起来剥夺农民的土地。

第二个层面，作为承包者的农民，通过土地调整保障新增人口的承包权益。农村人口始终处于变动过程中，农村土地承包关系长期不变就存在无地、少地农民的土地权益如何保障的问题。在农民非常看重土地公平分配的情况下，只有确保农民家庭公平地分配到土地，土地承包制度才能够得到农民的认同。土地不公平分配或者不会影响农村社会稳定，但是影响土地承包政策的合法性以及农村矛盾纠纷的状况。如果土地分配不均、无地人口增加、地权固化等都会损害土地公有制的效益，使得农村矛盾纠纷增加以及土地承包关系稳定政策难以执行。从这个角度来看，土地承包关系稳定与土地调整之间是辩证关系，是土地公有制的一体两面。只有进行适当的土地调整，才能实现土地承包关系“大稳定”。正是因为如此，尽管土地二轮承包后相关政策严令禁止土地调整，但是农村仍然出现了各种形式的土地调整。

第三个层面，作为农业经营者的农民，保障种地权利，避免农民“有地无利”。受到“人多地少”的基本国情的限制，农民户均土地面积较少、农业收入也不高。但是我国仍然有5亿人生活在农村。除了极小数地区因为农业价值较高，能够吸引农村精英群体留村务农之外，大部分农村地区留村务农农民都是难以进城务工的弱势农民群体。这部分农民群体难以在城市找到就业机会，如果能在农村种地也是一种选择。社会各界基本上认为我国依赖小农户难以实现农业现代化，却忽视了我国更加重要的是农民问题，而非农业问题。如果以资本为主体的农业挤占以小农户为主体的农业，就会引发社会不稳定。保障农民的利益需要坚持小农立场，农民不仅要有地可种，也要地好种、种地有收益。

二、土地二轮延包“一延了之”的困境

当前全国各地正在开展土地二轮延包工作，总体方向是强调土地承包关系长期不变，“增人不增地、减人不减地”。这实际是按照二轮承包的土地面积和地块继续承包，本质上就是“一延了之”。这种土地二轮延包政策可以在第一个层面上保障有地农民不失去土地，但是却无法在第二个层面和第三个层面实现对农民利益的保护。

（一）土地历史遗留问题成为农村矛盾纠纷的根源

自从土地承包以来，农民的土地有30年甚至45年没有发生变化，但是农村发生了很大变化。如果继续按照土地二轮承包甚至土地一轮承包的格局继续延包土地，就会产生大量矛盾纠纷。当然，农民也不要求进行打乱重分，主要诉求是根据实际变动情况进行小调整。不同农村地区，农村人口转移的程度、土地利益和土地承包现状等都有很大的不同，农民对土地小调整的诉求存在很大差异。

第一，在土地利益较为薄弱的中西部地区，农民的主要诉求是解决历史遗留问题。在土地承包过程中，农村因为人口和政策变动等，产生了诸多历史遗留问题。这些历史遗留问题主要包括消亡户、特困户的土地收回问题；外嫁女土地承包经营权的落实问题；高标准农田建设中产生的土地变动问题；土地二轮承包时部分农民弃田问题；财政供养人员的土地收回问题；土地征收带来的变动；家庭成员变动带来的土地分配不公问题；土地私下买卖问题；大学毕业生户口回迁后承包地如何处理问题，等等。在土地以家庭为单位进行承包的情况下，农村无地人口不多。但是农民除了考虑土地绝对收益问题，有时候更加关注的是土地公平分配与否。上述历史遗留问题更多反映的是土地分配不公平问题。例如，农民反映很强烈的一个问题是，财政供养人员既由国家供养，又在农村有土地，相当于领取两份福利，而自己连土地也没有。这些历史遗留问题不解决，就会损害党和政府的权威，也会成为任何一项基层治理工作的障碍。当历史遗留问题不解决，农民在其他工作上就不会配合。

总体上，当前农村的土地矛盾纠纷总量不多，但是影响农村社会秩序。这些矛盾都是“癌症”，很难解决，要花费基层干部很多的人力和精力。基层干部普遍反映，农村基层很多矛盾纠纷就是从土地问题中延伸出来的，化解了土地矛盾纠纷，就能够解决基层90%的矛盾纠纷。这些矛盾纠纷平时处于隐匿状态，但在土地确权、高标准农田建设、征地和土地流转时就会出现，成为基层治理工作的主要障碍。

基层干部将这些矛盾纠纷都积累到土地二轮延包，到时候可能会爆发。在没有政策支持的情况下，基层干部很难化解这些矛盾纠纷，往往承诺到土地二轮延包时解决。有的基层干部为了平息矛盾，还给农民打了“白条”，承诺土地二轮延包时一定解决。中部地区A县在高标准农田建设时，有弃田的农户要求拿回土地，村干部让其等到土地二轮延包时再回来要地。东部地区B县一个村庄在土地确权时，有农民提出按照新增人口调整土地，村干部为了安抚农民的情绪，承诺到土地二轮延包时调整土地。基层干部都将矛盾纠纷积累到土地二轮延包，农民对土地二轮延包“翘首以盼”。如果土地二轮延包无法解决这些矛盾纠纷，这些矛盾纠纷可能会爆发。而且，土地二轮延包时不直面这些矛盾，这些矛盾累积到以后更加难以解决。有基层干部反映，把这些矛盾纠纷化解，才能顺利地实现二轮延包工作。

第二，在土地利益较为密集的发达地区，农民更加期待土地利益重新分配。发达地区农民基本实现了非农化转移，不再从事农业生产，土地基本流转出去了。发达地区农业效益较高且农业补贴较多，土地利益较为丰厚。江苏有的地区亩均土地租金达到了1200元。上海市在很早以前亩均土地租金就达到了1500元。在土地已经福利化的情况下，农民对土地利益重新分配有更加强烈的诉求。而且，很多发达地区大部分农民并未在城市获得制度性社会保障，他们仍然将土地租金视为主要的养老保障，土地利益调整仍然非常重要。

在土地已经流转的情况下，农民想要的不是土地，而是土地租金。发达地区倾向于采取“动账不动地”的方式实现土地利益公平分配。“动账不动地”的好处是利益调整的制度成本很低，不需要重新分配土地，只需要调整账目就可以了。

第三，部分农村地区在土地二轮承包后一直在调整土地，按照哪个时间节点的土地人口延包就成为一个问题。发达地区的部分农村采取“动账不动地”的做法，根据人口变化调整了土地。有的农村地区，土地二轮承包后仍然进行调整，人口基数发生了变化。这就不可能按照二轮承包时的人口数据进行延包。

（二）农民种地权利难以保障

在当前的土地承包政策下，留守的弱势农民群体的种地权利越来越难以得到保障。既体现为农民无地可耕种，也体现为土地价值日益降低。土地低价值甚至没有价值，农民手中有地对农民也没有意义。

第一、推动土地规模流转，降低土地价值。在过去一段时期，部分地方政府强制推动土地大规模流转，导致农民无地可种。最近几年，地方政府为了治理土地抛荒、增加村集体经济收入和推动农业现代化发展，又开始推动土地规模流转，将土地经营权向资本倾斜。尽管农民能够获得土地租金，但是土地租金远远低于农民自己种地的收益。

推动土地规模流转的主要障碍是土地分散流转，地方政府进行了多样化的探索，以推动土地向资本流转。我们在中部和东部调研了5个县，这5个县都在推动土地适度规模经营。中部地区A县探索“三块田”改革，发挥村社集体的居间服务作用，推动土地连片流转。中部地区B县的一个村也探索了确权不确地的做法，由村集体进行集中连片流转，将全村的土地流转给一个市场主体。中部地区C县则在高标准农田建设后直接将土地分配给资本，资本跟随高标准农田建设项目进入农业。东部地区D县结合高标准农田建设探索土地确权确亩不确地的做法，推动土地连片流转。东部地区E县则探索“小田并大田”的做法，克服土地分散流转的弊端，将土地向资本集中。

第二，土地抛荒，使得土地无价值。很多地区因为土地细碎、基础设施不完善，资本无法进行规模经营，小农户也种地不划算。即便土地仍然掌握在农民手中，但是农民不得不抛荒土地。当前各地政府都在进行高标准农田建设，投入了大量财政资金。但是大部分地区进行高标准农田建设都未进行土地平整，只是对既有的农田设施进行小修小补，并未解决农民种地难的问题。

三、充分利用土地小调整，有效保障农民利益。

我国的土地承包政策需要兼顾农民问题和农业问题，既需要保持土地产权稳定和农村社会稳定，也需要放活土地经营权和促进农业现代化发展。在土地二轮延包试点中，农村经管部门主要关注土地承包权问题，为了保障土地承包权而锁定了土地经营权，导致土地细碎化和土地难以耕种问题，使得农业现代化难以实现。而县乡领导则关注放活土地经营权问题，培育资本作为新型农业经营主体，导致对小农户的排斥，会引发农村社会稳定。在土地公有制和家庭承包不变的情况下，土地二轮延包需要促进以小农户为主体的农业现代化，解决小农户种地难的问题。中央在很早就提出了土地二轮承包到期后继续延长30年的改革方向，农业农村部提出了“大稳定、小调整”的改革思路。从我们调研来看，基层干部与农民都认可“大稳定、小调整”的改革思路，认为不需要进行大调整，而小调整十分必要。当前阶段，保障农民利益不需要将土地打乱重分，只需要进行土地小调整。

（一）因地制宜进行土地小调整

在土地二轮延包试点村，农民基本上都进行了不同程度的土地小调整。有的农村地区，将机动地分配无地少地的农民。有的农村地区，解决外嫁女的土地承包问题。有的农村地区，通过“动账不动地”，调整土地租金。有的农村地区，结合高标准农田建设进行“小田并大田”，将小农户分散的土地调整到一个位置。每个农村地区历史遗留问题存在很大的差异性，土地分配状况也有很大的不同。不同农村地区对土地小调整的诉求不同，土地小调整的幅度和方式应该由地方自主决定。土地小调整可以采取“一村一策”，甚至“一组一策”的办法，由农民自主协商。

对于基层干部而言，基层干部有充分的智慧解决上述问题，可以制定完善的土地小调整方案。关键是要国家给予政策支持，才能够确保大多数农民同意的土地小调整方案能够得到落地。否则，如果有一个农民不同意，符合大多数农民利益的土地小调整方案都无法落地。在地方缺乏土地小调整合法性的情况下，地方政府为了避免矛盾，会采取“直通车”的做法，即在农民的权证上新盖一个印章（基层干部认为换本子的成本都太高了，没有必要）。

（二）通过土地小调整放活土地经营权

实践中，有三种土地小调整的内涵，一种内涵是政策制定部门将小调整理解为调整承包地面积，侧重关注承包地调整的幅度。二是基层干部关心历史遗留问题的解决，想通过土地小调整化解矛盾纠纷。被大家忽视的是第三种土地调整方式，即“不动土地面积，只调整地块”。这种土地小调整的主要目的是克服土地细碎化问题，以农业经营者为单位，在不改变土地承包面积的基础上，将分散的承包地合并地块或者调整到一个位置，实现按户连片耕种。当农业经营者为原土地承包户时，将农户的承包地全部调整到一个位置。当农业经营者为新型农业经营主体时，则将其流转的土地全部调整到一个位置。地块调整可以克服土地细碎化问题，有利于推进机械化、便于管理和促进土地流转。

地方政府将这种类型的土地小调整与高标准农田建设结合起来。主要有两种结合方式，第一种结合方式是完善基础设施，减少地块之间的差异，为地块调整提供农田设施条件。东部地区C县为平原地区，不需要做土地平整。原来是旱作区，近10年来逐渐改为水田。地方政府提供水利设施和提高桥梁的农机通达度，推动经营者开展“小田并大田”改革。土地经营者将土地流转过来，自发地打破田埂、合并地块，增加了单个田块的面积。中部地区S县是丘陵地区，土地平整的成本较高，地方政府利用一事一议项目资金和动员农民筹资筹劳，完善了农田设施。地方政府将农民的土地调整到一个位置，这没有增加单个地块的面积，但是也在一定程度上克服了土地细碎化问题。第二种结合方式是通过土地平整，破除地块，为地块调整提供土地条件。东部地区B县农村为丘陵地区，地方政府在高标准农田建设中侧重于土地平整，将小块土地平整为3—5亩，增加了单个地块的面积。

第一种和第二种土地小调整都是针对土地承包权的调整。这两种土地小调整方式涉及土地利益调整，会激发农民争夺土地权利，都可能存在引发社会矛盾的风险。特别是随着土地租金上涨和农业补贴增加，土地价值升高，部分农民争夺土地承包权的动力更强。第三种土地调整方式不涉及土地利益调整，并不会激发农民争夺土地，也可以避免基层干部侵害农民利益的风险。

第三种土地小调整的核心是发挥村集体的土地资源配置作用，优化既有的土地承包关系。针对土地细碎化问题，农业农村部土地二轮延包试点政策中提出的“稳定承包权、流转经营权”的做法。在土地承包权已经与特定地块结合起来的情况下，对特定地块占有排他性产权的农民要通过农民之间的土地经营权流转克服土地细碎化问题，很难实现。中部地区A县一个村庄是平原地区，分田到户时有4860块土地，在自然条件上完全可以通过经营权流转解决土地细碎化问题。2012—2017年发展小龙虾，农民自发将旱地改为水田，通过自发调整和换地的方式将土地整合为2100多块，这已经到了土地经营权流转的极限。直到2021年村集体结合高标准农田建设调整土地时，土地块数减少到492块。中部地区S县在2014年也主张通过“保持土地承包权不变，流转土地经营权”的方式克服土地细碎化问题，但是效果非常有限。放活土地经营权需要从优化土地承包关系切入，在保持土地承包面积不变的基础上赋予村集体调整地块的权利。