程蕴：日本海上保安厅的军事化发展倾向

南开大学世界近现代史研究中心、日本研究院副研究员程蕴在《日本学刊》2023年第3期发表《日本海上保安厅的军事化发展倾向》（全文约2万字）。

程蕴认为，日本海上保安厅正在朝着军事化的方向发展，海上保安厅与海上自卫队的协同合作不断加强。近年来，随着“灰色地带”概念的提出，日本海上保安厅与海上自卫队的协同合作不断加强。这种合作在2022年12月三份新安全保障政策文件出台后又迎来了一个新的阶段。在“新安全保障三文件”中，日本政府明确要求根据《自卫队法》第80条，制定指导自卫队在战时如何对海上保安厅进行节制的《统制要领》。海上保安厅是否会因此成为准军事组织成为舆论话题的焦点。当前日本海上保安厅已经表现出某些朝着军事化方向发展的倾向，主要体现在行动、装备和人员培育等三个方面。

（一）行动军事化发展倾向

行动军事化意味着海上保安厅要在平时、战时以及二者之间的“灰色地带”配合自卫队甚至美军完成相关军事任务。在平时，此类行动主要以情报收集为主。目前，海上保安厅已被纳入了日本政府打造的情报共同体之中。被纳入情报共同体中的各部门除了完成各自的本职工作以外，还必须以国家安全的名义，实时调整自身工作重心，配合国家总体战略的推进。就海上保安厅而言，这一工作重心的调整就是在强化保安体制的名义下，构建全天候的海域监视系统，并实现与自卫队在海洋方面的情报实时共享。

另一方面，实现海上保安厅与自卫队在战时的有效配合也是日本构建综合防卫体制的重要支柱之一。2023年4月28日公布的《统制要领概要》中为海上保安厅列举了五项任务：国民保护措施、搜索救难及生命救助、为船舶提供情报并帮助其避难、保护港湾免受恐怖袭击以及应对大量难民的出现。这些任务看似与海上保安厅平时执行的任务并无二致，没有明显的军事属性，但就其实质而言，这些任务与自卫队乃至美军的军事战略都有着紧密的内在联系。

从美军的军事战略来看，为在第一岛链内掌握军事主导权，美军早在2018年就提出了“远征前进基地作战”（EABO）的概念，并在之后不断发展和充实。在这一战略中，日本可以发挥的作用除了出动自卫队协同配合外，还包括提供“前进基地”，这使得战时作为基地的西南诸岛无一例外地都可能受到军事打击。所以日本在新修订的《国家防卫战略》中明确表示，在判断即将遭受武力攻击之前，要迅速转移西南区域的住民。而《统制要领概要》中规定的“应对大量难民出现”，实质上就是要求海上保安厅在战时承担转运任务，或为承担此类任务的民用船只提供保护。

战时补给是设想中的海上保安厅和自卫队协同配合的另一项任务。这种相互间的补给从平时开始，包括双方港口对船只、船只对船只的补给，补给内容可能包括食物、淡水、油料甚至弹药等。这一点在战时更为敏感，如果补给区域靠前则意味着海上保安厅的船只将直接进入战区，所以《统制要领概要》将“设施和物品的相互利用”限定在了后方。不过，“远征前进基地作战”模式将基地遍布第一岛链，这使得前后方的区分大为弱化，海上保安厅有可能在特定状况下不得不在战区执行补给任务。

在平时与战时相交叉的“灰色地带”，海上保安厅与自卫队已进行过多次联合演练。2021年11月与2022年11月，海上保安厅、冲绳县警察局、陆上自卫队的水陆机动团在长崎的津多罗岛举行的反夺岛联合演练最受关注，值得注意的是其演练“剧本”将对“灰色地带”的应对与其后受到他国武装攻击的应对联合起来。这意味着，相比处理“灰色地带”本身，演练更注重从“灰色地带”转向战争状态时现场指挥体系如何能够顺畅地进行衔接。换句话说，在“灰色地带”，海上保安厅与自卫队的合作并非仅限于执法领域，而是更进一步探索指挥体系的整合和圆滑过渡。这种指挥体系整合对海上保安厅朝着军事化方向发展形成了重要助推作用。

（二）装备军事化发展倾向

装备军事化不像行动军事化那样敏感，所以海上保安厅与海上自卫队联合开发一些非杀伤性武器和面向未来的军民两用技术一般不会受到过多舆论关注。然而，这并不意味着装备军事化无足轻重。由于组织间协作不可避免地涉及装备兼容性和互操作性，所以装备军事化是海上保安厅与自卫队走向深层次协同的物质基础。

在现实操作中，日本政府在“经济安全保障”的大旗下，进一步使海上保安厅与防卫省之间装备与技术的联合研发合法化，也在无形中掩盖了海上保安厅的装备军事化倾向。日本政府在“援助重要特定技术的开发”的架构下，于2022年10月、2022年12月和2023年3月分三批公布了拟组建的17个指定基金协议会，并确定了参加各协议会的政府部门。其中防卫省与海上保安厅共同参加的协议会有“使用先进无人机技术，利用高效、机动的自律型无人侦察机（AUV）构筑海洋观测·调查体系”指定基金协议会、“利用面向船舶的通信卫星星座实时把握海洋状况技术的开发与实证”指定基金协议会、“运用量子技术等最尖端技术在海洋中（非GPS环境）进行高精度航行和感知（sensing）的技术”指定基金协议会、“运用尖端感知技术从海面到海底进行全天候持续观测、调查、监视的系统开发”指定基金协议会以及“利用宇宙线缪子进行革命性定位和结构物成像的技术及应用”指定基金协议会。单从这些指定基金协议会的名称就可以看出，海上保安厅和防卫省未来会在海洋侦察和监控方面进行统一的技术提升和装备更新。

（三）人员军事化发展倾向

军事化的最高层次是人员军事化。因为即使完成了行动和指挥体系的无缝对接，实现了装备的互操作性，如果人员素质无法达到军事化标准，那么其所发挥的效能会大打折扣。自卫队方面当然也理解人员军事化的重要性，因此在很早以前如何提高海上保安厅人员的军事素养就成为他们探讨的重要问题。在2022年11月举办的第九届海洋安全保障研讨会上，海上自卫队干部学校防卫战略教育研究部战略研究室室长能条将史就在发言中阐述了多条推动海上保安厅人员从意识到业务完成军事化转变的建议，包括：加强双方人员尤其是一线人员之间交流；推动双方人员向对方部门的互派，且互派形式不仅仅局限于个人，还要以小组形式实现；允许海上自卫队军官学校招收海上保安厅现役人员并对其进行军事化教育（包括业务、指挥并设立通用课程）等。

不过，以上建议无一例外需要得到海上保安厅的配合。而对于海上保安厅人员来说，放弃警察身份、接受军事训练并在战时冒着生命危险承担军事任务，是非常难以接受的。对此，代表自卫队方面意见的中曾根和平研究所海上安全保障研究委员会提议，实行自卫队军官、海上保安厅、警官统一录取或在录取过程中相互合作，以便从招募阶段开始就建立学员的“警”“军”一体化意识。另外，他们还提议建立一种体制，让适用提前退役制度的自卫队军官能够在脱离自卫队后加入海上保安厅，直接高效地带动海上保安厅人员的军事化。

经过双方的不断协商妥协，2023年4月28日公布的《统制要领概要》中提到了促进人员交流和在招募活动中进行合作等两种路径。不过，所谓人员交流似乎并未深入一线，依旧重点集中于高层和研究部门之间，诸如防卫省下属的防卫研究所与海上保安大学下属的海上保安国际研究中心之间的交流等。

综上所述，海上保安厅的军事化发展进程目前仍处于“设计—实践—完善”的试错阶段。完整版的《统制要领》可能会一直处于非公开状态，不过从现有资料来看，海上保安厅的军事化发展倾向已非常明显。在涉及体系整合的行动与装备一体化方面，部门间协作正在进一步深化；在涉及人员管理和行政独立性方面，双方之间虽有博弈，但反映的只是有关军事化路径的认知差异。今后，日本政府可能会继续以“警”“军”合作之名为海上保安厅的军事化进程提供掩护，但其最终发展方向却会无限接近美国海岸警卫队的模式。

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