两安用地中的60号令与103号令，在实操中有哪些主要误区？

作者 |罗乾波

出品 |睿诚研究院

01

一个真实案例引发的思考

近期，星沙某一个村委会的领导前来咨询我们，目前遇到的一个现实问题——两安用地的征地款如何合理分配？

他的这个问题有点特殊和也很有意思，简单介绍一下，以供大家参考。

案例的基本情况简介：

该村组一共100户，320人；其中，60号令征收的有60户、103号令28户、尚未征收的12户。

政府已按60号令征收了该组集体320亩两安用地，且按82.5万元/亩由政府回购，目前钱款已到账，现在村民都想分钱，但是形成了60号令、103号令和未征收三个人群的不同声音，在分钱这个大事上，各执一词、争论不休，令这位领导十分头痛。

期间，也找了政府来协调，也无济于事，说无能为力，要自己解决。

简析：

在这个案例中，三部分人群为什么会发生争吵、都觉得自己有理呢？

60号令，觉得我们是对的，可按政策来：

103号令，认为我们祖祖辈辈在村里生活，土地和钱，我们都有份；

未征收的喊出，我们也要分，否则大家都别想拿。

据睿诚研究院观察，实际上，还是对两安用地政策的了解有局限，在使用上只是依葫芦画瓢。

为何这样说？

其中，有一点，就是如果完全按两安用地政策的精神来，也很难解决这个问题；因为，此案例有一个特殊的临界点——三分之二村民的表决权在60号令人群手上，按两安政策应该是支持60号令人群的诉求的，但村集体的土地或财产的分配是一个大事难事，不是一个简单的问题。

也即，只参照两安用地的政策，已经遇到了新问题和暂时失灵了，

如果机械地理解政策去生搬硬套，就会引发内部纠纷和矛盾。

故而，我们给出的解决方案，是要从更高层面的相关政策、法律及结合市场实情，去设计合理的方案，才能有效解决这个争执。

睿诚研究院注意到，这个问题，在长沙市场比较普遍，在一些两安用地项目上，会碰到很多。

举这个例子，只想表明，长沙两安用地政策和市场实操，因历史原因、和实际操作等情况，而出现了一些现实问题、或者是特殊性问题，大家在不同层面或角度有可能会遇到。

再，补充一点，两安用地政策的设计上，于不同历史时期的安置方式上，确实有一点差别，60号令基本是给地的模式，而103号令在原初的设计上是想货币安置的，但在2008年以来，这种大面积的货币补贴，政府也受不了，从而导致许多103号令人群的安置方式出现了一些变化——有的仍然给地、部分人给钱等情况的出现，而形成了历史遗留问题，所以，在实践中，很多村委会或项目，两部分人群的问题在相互交织，而非单一的非黑即白的模式。

譬如，雨花区白田村两部分人群各有自己独立的安置两安用地项目，互不干涉；

譬如，岳麓区金南村两部分人群，在一个项目里面进行了商住分离类的安置模式；

譬如，开福区某社区，在同一个项目里面进行了混搭模式的统一均衡性安置等等。

如果你碰到了，无需再惊讶，实乃市场的实际情况。

02

类似问题归结和主要误区解读

同时，最近，有众多不同朋友等，在咨询长沙两安用地中的关于60号令和103号令相关的问题。

比如，村民问到，因60号令征地的土地收益，103号令人群该不该参与分配？

比如，有人问道，60号令给地、103号令给钱？

比如，有人问到，你们为何说60号令与103号令，是长沙两安用地政策的基石？

比如，有人问道，60号令和103号令人群，是分开安置，还是统一安置的？

等等，类似问题颇多，难以尽表。

这些问题的产生，还是因为对政策的理解和实操的结合比较少而造成的。

单纯从政策的字面上看，都比较简单，不就是拆迁、征地、安置和补偿嘛，没什么太大的区别，明显的区别就是时间的跨度上不一样，60号令2000年推出、103号令2008年颁发。

同时，在政策层面也很少涉及60号令与103号令的关联性说明和解读，导致许多人的认识比较片面，而走入了一些误区。

下面，再说一下，实操的主要误区，如下：

其实上面，已经讲到了，接下来再简单梳理一下，以供大家参考。

睿诚研究院独家分析认为：

误区1：硬套政策，自我束缚

对政策缺乏全面和细节性了解等，容易生硬套用政策，让自己掉入相关误区。

再，比如，我们睿诚研究院顾问团队，在多年来的具体项目的服务过程中，经常有很多朋友问得特别多的一个问题——就是两安用地返还款的比例在哪个政策文件里面写了，能否法给我看下？

对此，我们的回答是，没有！

非常无语，要不断解释这个事情。

政府，当时为什么没有在核心政策里面，把这个数字进行清晰界定，是有许多现实的考虑。

我们分析，主要是考虑到这个市场比较复杂，具体的数字会变成一刀切的束缚，各村各项目的情况有很多不同，也会带来村企民等之间互相攀比的不良之风等，而引发其他的矛盾。

虽然未写，但在这么多年来各区域的项目操作中，基本口径都是统一的，也并未产生其他问题，因为一块地到了上会、挂牌那个时刻，相关部门自会按你项目的实际情况给你确切的标准。

也因此，传导于市场中，就是下个对约定俗成的标准。

至于，因城中村和城市更新政策带来的相关变化，就不多说了。

这个问题，与上述部分问题类似，都是简单套用政策的一些表现。

误区2：脱离政策和市场，用纯地产模式来运筹具体项目

上面，讲了，任何政策都是特殊历史、市场实情聚合下的阶段性产物，不可能解决所有问题，很多时候都是界定了原则性或方向性问题，也安排了相应的执行细节。

为什么在103号令以后，长沙两安用地的相关政策的迭代速度非常快？

如果细心的朋友，也许会发现，2015年以后，基本是每1-2年就会优化调整，而且市区两级都在变化。

就是要快速应对一些新问题，来设计合理的政策来破解相对普遍性难题等。

因此，一些朋友，在操作中，也容易用单纯的地产分析思维来解构两安用地中的具体问题，在不断碰壁，这是与第一个误区，是一个问题的两个层面，偏左偏右都会造成困惑和降低效率等。

前几天，还有一个朋友在问，返还款会不会拿不到？政策里面规定了多久才能拿到呢？

都是不了解政策和实际情况下，出现的困惑，有风险意识和想事事具体化和指标化，项目风控和算账就简单了，即为通行的房地产招拍挂思维。

另外，即使在地产出地产领域，不同项目也有差异。

比如，在净地摘牌中，许多项目也存在一个考验，例如摘牌后，由供地方负责迁移地块中电杆等，那么，此时，你摘还是不摘呢？

这个道理，是一样的。

对此，再说明一下，两安用地是只长沙土地市场上的一类项目，有其一定的特殊性。

在房地产操盘模式的路径依赖下，障碍重重，也大同小异。

误区3：未及时与时俱进，仅在两安用地的体系内思考

这个层面，也会让许多朋友产生纠结与烦恼，在城市更新和产城融合等新趋势中，长沙两安用地的一些模式和政策也受到相关政策的影响，而不再是一个相对小众和独立的土地资源的“孤岛”，其间的关联在不断发生变化。

例如，已纳入城市更新项目中的两安用地的就不讲了，仅就市场化的项目来观察，最近，有多个朋友前来咨询我们——因为前期一级开发的成本太高，按通行的两安用地模式，已难以实现自平衡，怎么办？

这一问题，像上述第一个村委会的问题一样，即在单一的系统内，已经出现了新的瓶颈，如果依然画地为牢，将难以破局。

故而，需要寻找新的可有效支撑的新的政策和系统来化解难题，比如合适嫁接城市更新方面的一些政策；或打破自我思维的局限，与周边一起纳入城市更新中来等等，都是一个化解问题的思路。

如此思考下，对个别两安用地自平衡和财务来说，也是一个新的思路，尤其是那些从拆迁就开始介入的两安用地项目，其路线和周期更长、市场变化太快等，造成成本上升较快较多，通行的运作模式，已经出现赤字。

真实案例，已经出现，并非空穴来风。

另外，前不久，有两个朋友来问：

我和他人的两安项目，在区域位置、地块规模和返还款比例差距很小的情况下，为什么他最后的返还款，比我们多？

此问题，以前，睿诚研究院已经在一些文章中，做了一些说明，即在政府扣除部分的存留外，有关政策已经改变，其中，乡村振兴基金也要进行一定截留，而造成此类情况的出现。

城乡有效融合，是大势所趋，长沙两安用地已快速踏步进行对接。

小结：

以上，睿诚研究院就城市更新和相关返还款的方面政策及趋势变化，做了一些说明，借以提示，长沙两安用地，是大趋势下的土地类别，对新的模式新政策不可能无动于衷，皆受其影响，是为必然，而不要用单纯的两安用地思维来看待这些变化。

否则，也将进入盲区。

03

最后，总结一下：

本文，主要综合了近来及以前各位朋友，在长沙两安用地项目实操中遇到的实际相关问题，从政策、实践和趋势三大方面进行了一些分析和阐述，旨在归拢问题、廓清思想、找到症结、看清趋势等，而推动大家相应做出自己的合理应对、模式调整、思维重构，而不要依然在小系统和比较窄的范围内，去认识两安用地与开展操作等。

这即为，睿诚研究院顾问机构对大家的一个友善建议。

作为独立的第三方专业咨询机构，睿诚研究院以我们8年来的实操经验和持续的专业研究，将不断为各位朋友提供有价值的专业参考，希望能够帮助大家有效破冰斩浪和行稳致远。

针对不同类问题，我们都有各类专业解决方案，期待与您深度交流探讨。

源于实战，提纲挈领，破困化难，达成我们的“为城市更新决策赋能”的服务宗旨。

今日，谨以本文，以飨诸君。

本文为「睿诚研究院」（ID：hnrcyjy）原创文章，其版权归我方所有。未经授权不得转载，喜欢的敬请点赞和转发为谢！

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