如何有效理解长沙两安用地的主要政策？

作者 |罗乾波

出品 |睿诚研究院

最近，很多朋友前来咨询两安用地方面的事情，有的问返还款是怎么操作的、有的问教育配套难题如何破局、也有的问两安用地与城市更新有何差异、还有的问社保相关政策的等等，因着眼点不一样、参与深度的不同等，问题点各不相同。

归结起来，其实际，就是对长沙两安用地和相关城市更新方面的政策不太熟悉，实操参与的比较少，未与时代同步等所致。

同时，部分政策也在不断变化和调整、市场也在变化等，造成一些脱节或盲点，让很多朋友出现了一些或老或新的困惑。

另外，有几个外地朋友说，你们长沙两安用地的政策，为什么多是征地补偿安置类政策？

这是一个比较典型的不太了解我们长沙两安用地政策的情况，因为两安用地本质上是村集体用地，为了发展村集体经济、区域经济等，要把土地腾换出来进行商业开发或产业开发等，那么就会导致村民失去土地这一生产资源，进而变成国有建设用地或产业用地等，土地上的附着物、林木青苗、建筑物等就是村民或集体的资产，需要进行财产统计和有效补偿，而补偿的模式都要回归到土地这一载体上来。

征拆—补偿—安置三部曲，是土地价值焕新和商品化的一个过程，也是国内土地政策中的一个基础体系，长沙两安用地也属于这一范畴，只是叫法和名称不同而已，比如在广深一带就叫“村集体自留地”、有的地区直接叫村集体土地等。

这些事情涉及的历史和相关内容较多，就不再此处描述了。

今天下午还有朋友在问，什么是两安用地？请参考我们原来的文章——《何为两安用地，其核心判断依据是什么？》，此略。

众所周知，政策是产业或经济等发展的核心指引和规范，是依据、是规矩、也是支撑，脱离不得，否则会到处碰壁；如果没有仔细研究和搞懂，只会事倍功半，落入误区或死角。

而且，长沙两安用地经过近30年的发展，已经形成了一个非常成熟的系统和运行规则，就如同大湾区的旧村改造等政策，是长历史和新趋势变化下的产物。

前述，各位朋友的各类问题，对政策不熟悉、缺乏系统认识和缺乏实操的感悟，是其主要原因。

为帮助大家能够更好地了解两安用地的主要政策，今天仅从政策角度来做一些梳理和分析，希望对大家有所参考作用，其他未涉及到的个别问题，欢迎各位朋友及时与我们交流。

在两安用地政策上面，我们睿诚研究院独家分析认为，可从下述三大角度来抓住其中的要旨：

1、政策设计的核心逻辑——五维度律动

基于国家级土地及组织法等基石性法律文件，在地—村—人—产—城五大角度进行了系统设计，其核心皆指向持续发展的模式，这是其底层逻辑，不要简单从一块或一个项目的角度来思考，不然很容易进入某些误区。

譬如，为什么他们村纳入了城中村，而我们村就不行？为什么他们的补偿标准比我们高？为什么我们村的地要拿出来做产业园，而他们村的地可以做房地产？

这些差异，在上述五大角度及其要求不同、以及历史变化等情况造成的，近期一两个村民朋友问我们，我们村与别人村距离不太远，为何他们村的补偿标准高于我们？

根据城市地差类政策，不同区域和位置，其土地价值有一定的强弱，故而其补偿标准也会不一样，不可能吃大锅饭，这个应该很好理解。

结合最新趋势及历史根源等，今日睿诚研究院独家将长沙两安用地的模式，总结为“地—村—人—产—城”的“五元轮动模型”，我们认为，这才是两安用地一个核心立足点。

过去不同阶段，是地到村或到产或到城等方式，皆有一定局限性，当然，这是各个时代的需要和发展特征，伴随这么多年的变化，从最原始的地与人的关系，不断进化为地与村等要素之间的关系，而且其间的联系变得越来越复杂。

为何要提出这样的五元递进模型？

其中，主要是观察到，在上述五大元素中，人是核心，这一点永远不会变，“地+村”为客观物质及社会载体，尤其是中国特殊国情下的农村区域的广袤空间，“村”之要素将辐射久远。

后面的“产+城”两个元素，既是地、村、人的实际发展需求，也是地与村之空间及社会价值有效实现的方式，还是驱动人不断进化的强大动能。

为避免说的太枯燥何和抽象，这里就简单说一下，政策虽然是人设想出来，但都离不开这个世界本源的运行法则。

且，需要与最新的趋势相匹配，才能继往开来。

2、两安政策的结构体系——2+2+N

睿诚研究院将长沙两安用地相关政策，总结为“2+2+N”的体系，简述如下：

第一个2，是指“60号令+103号令”，这两个政策分别2000年和2008年推出的，为原初政策和底本，后续相关政策都在这两个版本的基础上进行的强化和深化；二者比较起来，“103号令”也可以说是“60号令”的升级版。

第二个2，是指“城中村+村集体经济”两类相关政策，前者是历史模式变化、后者是核心容器，跟两安用地的发展关联众多。

实操中，很多朋友只关注是否是城中村项目，很少站在村集体经济这个角度来审视政策的变化，或很少去思考这个政策对项目操作有何影响等，故而就项目而言项目，在与村委会、村民等沟通中，容易被相关问题所阻碍，同时在竞争中提供的方案也缺乏亮点，打动不了村委会，而落入回报或商务指标的相互拼杀这一窠臼。

再比如，在城中村政策上，很多人都知道，纳入城中村名录后，一般来说，其返还款会高16%左右。

至于，为啥能高这么多？跟村集体经济又有何关系？

大多数朋友不会去想这其中的相关性，在实战中，就出现了诸如村企社保谁来交、怎么交、谁获益的矛盾等现实问题。

第三个N，主要是指相关配套政策，比如土地出让成本审核与返还管理、社保、教育配套、公服配套及精美街道等。其中，有一个差异要说明一下，部分政策是在两安用地体系内进行的延展与深化，是两安用地中的重要或新问题的支撑和规范，是“村”的层面的强化；部分是城市内总体各类项目都要遵循的政策，是城市规划和产业等层面的共同要求，是“城”的层面的约束。

上午有一位朋友问到，两安用地与城市更新有何区别和联系这一问题，其他方面就不讲了，只提一下。

随着城市更新与两安用地的深度融合，在土地保障和返还款上，从两安用地的角度来看，城市更新政策也是其中一个配套类约束政策。这也一个比较新的东西，在城市更新政策出台后的一个变化，具体的可参考我们相关的文章或培训资料，此略。

3、两安政策的应用场景——权益依据+价值载体

睿诚研究院认为，具体的应用场景，就不一一分散去介绍了，简单来讲，就是会跟你的工作和生活有很强的关联。

为了简化和容易理解，现将其归纳为权益依据和价值载体两大方面，或许还是比较抽象，下面再初步解释一下。

权益，主要是指村民、村委会的合法合理方面的事务，此类政策就是你的保障和切实依据，比如在很多的村与民、村与企、村与政、企与政等纠纷中，除了国家级法律法规之外，两安用地本身的许多政策，都是合法权益实现的重要参考依据。

价值，即为商业或社会价值两个方面，在两安用地各个相关方面的合理价值的实现或博弈中，这些政策也是你的有效支撑，例如，村委会提了一个较高的返还要求，在通行的算自己账的基础上，其实你也可以利用上述相关政策来搞清楚他们的真实成本等，以便促成双方或多方的有效平衡，而不仅仅是地价到售价、付出与收入等之间的简单观察。

最后，总结一下：

考虑到众多朋友在两安用地实操的各个相关问题，以及与最新的趋势有效相结合等，睿诚研究院认为，系统化和结构化来了解两安用地的各主要政策，非常有必要，从而可以形成系统的全局观，对各位的工作或生活都会有所帮助。

睿诚研究院注意到，在众多新趋势新要求下，长沙两安用地已经不是一个简单的土地或开发上的问题了，其牵扯越来越多，比如城市更新、比如乡村振兴、比如产城融合、比如区域协同等，如果对其中的各类政策没有一个相对通透的理解和把握，很轻易就会步入头痛医头脚痛医脚的困境中，更别说在新要求的冲击中去有效应对了。

诚然，高速增长和大鱼大水的时代已经一去不复返，以前的一些问题可以用高速发展的价值去覆盖和填充掉，然而，当下及未来的发展周期里，需要从高速发展改变为高质量发展模式，对每一个人企业等都一样，囫囵吞枣、以偏概全、漠视趋势等，只能折戟沉沙、日行日艰。

高质量的发展，其核心动力和支撑来自哪里？

来自你的内在力量，如此而已。

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