全球塑料条约谈判将促进“限塑”进程

当前，塑料污染问题已成为仅次于气候变化的全球第二大环境焦点问题。据预测，到2050年，海洋中塑料垃圾的重量将超过鱼类。2022年2月，第五届联合国环境大会通过《终止塑料污染决议（草案）》，决定开启塑料条约的谈判。这为遏制全球塑料污染提供了一次绝佳契机。作为全球塑料循环体系的重要建设者，中国的转型举措将对全球塑料条约的达成带来显著影响。

目前，塑料广泛应用于衣食住行用的方方面面，如果处置不当泄漏到自然环境中，将会对人类健康和生态环境带来极大危害。据艾伦?麦克阿瑟基金会的报告显示，每分钟就会有一辆卡车的塑料垃圾流入海洋。按照目前的发展态势，到2050年，海洋中塑料垃圾的重量将超过鱼类。

塑料污染被普遍认为是继气候变化、生物多样性丧失之后的第三大全球环境危机。“塑料污染正在演变成一场瘟疫”，第五届联合国环境大会主席、挪威气候和环境部长埃斯彭·巴特·艾德如此警告 。

为了应对日益严峻的塑料污染，各国政府、企业和研究机构都在积极探寻解决方案。但多数政策和实践关注塑料价值链中的一环或聚焦特定品类，成效难言令人满意。

2018年10月，艾伦·麦克阿瑟基金会与联合国环境规划署共同发起了“新塑料经济全球承诺”行动倡议，截至目前已有包括世界领先包装消费品公司、零售商、塑料包装生产商、政府机构在内的500多个组织签署承诺，通过设立具体行动目标，将塑料循环经济的愿景转化为现实。

发起四年来，“全球承诺”倡议在推动塑料循环经济转型方面取得显著进展。但与此同时，其局限性也在逐渐显现：因缺乏有效的约束力，单靠自愿性行动不足以解决塑料污染这个时代难题。

然而，真正结束塑料污染任重道远。政府间谈判委员会要在两年左右的时间达成一项具有法律约束力的全球协议殊为不易。这既涉及磋商程序和决策机制等组织层面议题，也涉及文书的内容和要素等实质性议题。其中，文书的核心要素主要包括以下四个方面：

预期目标：明确塑料条约要解决的问题，包括缔约宗旨、管控范围和术语定义等内容

政策方针：实现上述目标的政策工具和路径，包括核心义务、控制措施、自愿做法等

实施机制：实施条约的具体措施和机制，以确保缔约国履行其在条约中应承担的义务，包括国家行动计划、信息披露机制、评估审查机制、能力建设、技术支持、资金安排等

支持性措施：为了支持条约的实施而采取的其他措施，包括宣传教育、研究开发、多主体参与等

另一个谈判焦点是塑料条约采取哪种国际法模式。国际环境法律规制分为两类典型模式：一类是自上而下的强约束硬法模式，另一类是自下而上的框架性软法模式。“自上而下”模式的实践表现为通过签署统一性的国际协议，为各缔约国提供行动的具体目标、核心规则和路线指导，各缔约国据此设定执行方案。“自下而上”模式由各缔约国根据本国国情和意愿提交自主行动方案，围绕该方案展开具体行动。各缔约国在各自履行承诺的基础上，共同推动总体目标的实现。

条约谈判的开启为终结塑料污染提供了绝佳机会。去年11月，艾伦·麦克阿瑟基金会与世界自然基金会（WWF）共同发起“全球商业联盟”，希望通过联盟的合作模式与影响力，促进塑料价值链参与方、金融机构和非政府组织之间的合作，为达成国际塑料条约提供支持。

艾伦·麦克阿瑟基金会建议塑料条约应设定以下具体目标：

减少塑料的生产和使用。按照目前塑料废弃物产生的规模和增长速度来看，收集和再生利用的设施建设不足是明显短板。在回收设施建设周期长、成本效益不佳的背景下，减少原生塑料的生产和消费总量显得尤为必要。从淘汰和替代有问题的塑料制品开始，迈出塑料污染狙击战的第一步

循环使用无法淘汰的塑料制品，使其在经济体系中保持价值最大化。从设计和基础设施建设两端发力，大幅降低塑料自然环境泄露率

预防和清理难以消除的微塑料和大塑料泄露。重点关注无法通过直接淘汰、替代或循环使用等方式来防止的塑料污染泄露源

此外，艾伦·麦克阿瑟基金会建议在塑料条约中设置统一的全球性规则，可借鉴现存的其他多边环境协定的成功经验，比如《蒙特利尔议定书》、《斯德哥尔摩公约》、《关于汞的水俣公约》等。实践证明，各国各行业的自愿性行动在创新性解决方案的开发和推广方面发挥不可替代的重要作用。但这些自愿性措施因缺乏强制约束力不足以消除塑料污染。

采用全球统一的、具有法律约束力的规则在降低缔约国遵约成本的同时，还有利于提升最终目标实现的确定性，营造公平公正的全球贸易环境。

艾伦·麦克阿瑟基金会根据“新塑料经济”倡议多年来在推动塑料包装循环发展方面的经验教训，提出一个全球统一规则的清单供谈判代表参考：

源头减量：淘汰使用有问题的塑料。初步制定一个聚合物和添加剂的淘汰清单，最终逐步淘汰所有有问题的塑料材料和制品，包括危险化学品。设立具体的减量目标，限制市场上流通的塑料总量。

循环利用：分阶段有序推进塑料包装为循环经济而设计。推广重复使用和重复灌装等模式。制定消费后塑料废弃物的最低回收物含量要求。引入生产者责任延伸（EPR）制度并确保其有效实施。

中国从2007年首次提出“限塑令”，到2017年“禁止洋垃圾入境”，再到2020年国家发展改革委与生态环境部联合发布的的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（被业内称为升级版“限塑令”），中国政府和社会对塑料污染的关注度越来越高。升级版“限塑令”基本涵盖了塑料制品从生产、流通、使用到回收和处置的全过程，体现出全生命周期管理的理念，并提出禁限、回收和替代三管齐下的实施路径。

中国是全球环境法律规制制定的重要参与者和贡献者。此前，中国积极参与《蒙特利尔议定书》、《巴塞尔公约》、《斯德哥尔摩公约》等国际环境公约的谈判，促成条约的达成。塑料条约与上述已达成的条约的管控重点虽有不同，但也存在一定关联。作为塑料生产和消费大国，中国在推动塑料条约的达成，以及该条约与其他环境法的协同增效方面可发挥不可替代的作用。

第二次政府间委员会谈判会议将于今年5月底在法国巴黎举行。作为东道国，法国承诺为条约谈判的顺利开展提供全方位支持。前不久，在法国总统马克龙访华期间，中法两国发布了《中法联合声明》，其中明确指出：中法两国反对塑料污染，支持并参与政府间谈判委员会的工作，致力于通过一项具有法律约束力的国际文书。

在跨界污染治理领域，各国日益相互依存，利益交融，命运与共，此时比以往任何时候都需要各国携手合作，共同守护我们的地球家园，塑料污染治理亦然。