审计结果低于结算价，承包方退款？

2022年5月，江苏某地审计局公布的信息显示：在进行某经济开发区政府投资工程专项审计时，发现某国企在一小区建设项目中存在超付工程款、项目管理不到位等问题，审计据此要求建设单位及时收回超付款项。

审计局提出问题后，该国企以审计结论为依据，向施工单位提出存在超付工程款的情况、要求施工单位退还2800余万的款项。但考虑到工程已经结算完毕，最终该国企在与施工单位合作的其他项目中扣回2800余万工程款。

问题是：政府审计结果能够代替项目结算价格吗？

经典案例：【最高人民法院】（2012）民提字第205号

案件事实：重庆金凯实业股份有限公司与重庆建工集团股份有限公司签订《建设工程施工合同》，由重庆建工公司承包金凯公司发包的工程。双方在《工程造价计价原则》中约定对未定价的材料、立交桥专用材料、路灯未计价材料价格的确定方式约定为“金凯公司、经开区监审局审定后纳入工程结算”。其后，中铁十九局集团有限公司与建工公司签订《分包合同》，合同约定：由中铁公司承包其中的隧道工程，合同价暂定8000万元（最终结算价按照业主审计为准）；工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，双方另行签订补充协议明确。工程竣工后，经开区监审局委托重庆西恒招标代理公司进行竣工结算审核。西恒公司出具《审核报告》。建工公司与中铁公司以《审核报告》为基础进行结算，确认中铁公司图纸范围内结算金额为114252795.85元，扣除各项费用后分包结算金额为102393794元。至一审起诉前，建工公司已向中铁公司支付工程款98120156.63元。之后，市审计局对整体工程进行审计，并出具《审计报告》，其中案涉隧道工程在送审金额114252795.85元的基础上审减8168328.52元。市审计局发出《审计决定》，责令建设单位核减该工程结算价款15481440.93元，调整有关账目。建设单位向建工公司发函，要求其按照审计局的审核结果，将审减金额在3月1日前退还。建工公司已经返还了建设单位部分款项。之后，建工公司向法院提起诉讼，诉请中铁公司立即返还其多支付的工程款3241224.87元；中铁公司提起反诉，诉请建工公司立即支付拖欠的工程款4273637.37元，并支付拖欠工程款的资金占用损失。

【一审法院观点】重庆市第一中级人民法院认为：

根据《审计法》及《重庆市国家建设项目审计办法》的相关规定，案涉工程为重庆市市级重点建设项目，应当由重庆市审计局对其竣工决算进行审计。虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督，其本身并不影响民事主体之间的合同效力，但是根据本案双方当事人“最终结算价按照业主审计为准”的约定，实际上就是将由审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。一审判决：中铁公司返还建工公司多支付的工程款3130595元，驳回建工公司的其他诉讼请求，驳回中铁公司的反诉请求。

【二审法院观点】重庆市高级人民法院认为：

双方当事人在合同中约定“最终结算价按照业主审计为准”，“审计”一词本身有其特定的含义，能否进行扩张解释，应当结合案涉工程的实际情况以及双方当事人作此约定的真实目的进行分析。案涉工程系政府投资的重点工程，应当受到国家的审计监督。双方当事人在合同中约定以独立于双方之外的第三方审计作为结算依据，充分表明其知晓该种审计是严格的、重要的，并将影响双方及业主最终结算结果的行为。基于此，对合同中约定的“审计”应当限缩解释为法定审计，而非广义的审核。根据《审计法》和《重庆市国家建设项目审计办法》的规定，案涉工程作为重庆市市级重点建设项目，法定审计主体是重庆市审计局，重庆市审计局才是符合合同约定的审计主体，其出具的审计结果才是符合双方当事人合同约定的结算依据。二审判决：驳回上诉，维持原判。

【再审法院观点】最高人民法院认为：

本案双方之间的工程款结算属于平等民事主体之间的法律关系，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题。分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。再审判决：撤销一审、二审判决，判决建工公司向中铁公司支付工程款4273637.37元，并按同期银行贷款利率支付上述工程款的利息。

律师点评：

将审计结果作为结算依据的前提必须是双方未就工程结算价款达成一致，且合同中必须以“以政府审计机关的审计结果作为结算依据”或类似表述进行明确约定。

最高人民法院和全国人大法工委的判决/复函观点均认为政府审计的行为性质是对财政资金的使用进行监督管理，而工程合同的结算是平等民事主体之间的行为，除非双方明确约定，否则审计不能代替结算。

相关文件：

1、全国人大常委会法制工作委员会针对中国建筑业协会提出的“对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定进行审查”的建议作出答复（法工备函〔2017〕22号）：《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》，《复函》中提出，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。

2、最高人民法院办公厅《关于印发<全国民事审判工作会议纪要>的通知》（2011年10月9日，法办[2011]442号）第4条：依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。