大城市养老金困境和城市恶性循环

作者：Daniel DiSalvo、Jordan McGillis

来源：曼哈顿政策研究所

总结

许多美国城市都处于进退两难的境地。几十年来，它们一直承诺向帮助城市取得成功的警察、消防员和公务员发放丰厚的养老金，但现在，这种模式的递延成本正在挤压当前公共服务的提供。

预先承诺的退休金成本、牛市的结束以及新冠大流行导致的白领和富裕居民的外流，共同导致城市财政收入从峰顶滑落，同时它们还需要支付数十亿美元给已经退休和即将退休的市政雇员。

为应对资产负债表压力，城市的通常做法是削减服务，尤其是减少警员数量，从而降低了城市生活质量。另外一种应对办法是增税，但这会导致城市人口外流。高税收和削减公共服务的组合拳，可能会将城市推入一个恶性循环：富裕居民和企业逃离城市，这反过来又会减少税收和服务，导致更多人口外流。

在疫情冲击之后展望美国城市未来，它们面临着双重挑战，一方面要在预算紧缩的情况下履行对以前雇员的养老金义务，另一方面要为现有居民提供公共服务。

本文研究了美国人口最多的10个城市（纽约、洛杉矶、芝加哥、休斯顿、凤凰城、费城、圣安东尼奥、圣地亚哥、达拉斯和圣何塞）在后疫情时代的财政收入和养老金支出之间的关系。

重要发现

•在过去十年中，美国十大城市的养老金支出都有所增加，以2021年美元计算，其中一些城市的养老金支出增长了一倍甚至两倍。

•几乎所有城市的人均养老金支出都有所增加。

•美国各城市在每位员工的养老金支出上存在很大差异。

•为了应对日益增长的养老金需求，一些城市减少了就业岗位，尤其是在公共安全领域。

•养老基金市场环境的恶化将迫使各城市在2023年及以后增加养老金支出，加剧相关就业岗位的削减压力，从而导致城市公共服务提供的减少。

为避免城市条件恶化引发更多人口外迁的恶性循环，城市需要考虑一系列政策选项，我们建议：

1. 向州政府请愿修改养老金法规，允许为新雇员提供“固定缴款”计划选项 （退休收益与缴纳金额和时间有关，雇员退休时根据个人账户基金积累值领取退休金） 。

2. 修改新雇员现有的养老金计算公式，要求更多年份才能获得全额养老金。

3. 在不增加人力资本投资的情况下，想办法提高服务效率。

介绍

新冠大流行给美国大城市带来了巨大的财务不稳定，在市政支出中占很大一部分的养老金融资也有涨有跌在2021年的牛市之后，2022年市场崩盘，抹去了州和地方养老基金在过去10年里的收益。

养老基金高度依赖其投资组合。2021年秋季，当股市创下新高时，州和地方养老金的平均资金水平（资产占负债的份额）上升至85%，为过去15年来的最高点，从而减少了无资金准备的负债。但是这种高点很快消失了，2022年的市场下跌导致资金水平大约下降了15%，无资金准备的负债增加了，资金比率已经下滑到十年前的水平。到2023年，州和地方政府将不得不为这些养老金计划增加更多的投入，以弥补市场的不足，而这将进一步加大城市预算的负担。

居家办公的兴起也导致一些企业和居民离开城市，这给城市的公共财政带来了真正的风险。商业房地产的价值已经下跌，这可能会降低重要的商业物业税收入。此外，乘坐公共交通的乘客减少，意味着地方政府必须承担票价收入减少的成本，因为地铁和公交系统的成本基本上是固定的。

尽管从经济理论而言，价格下降会吸引新进入者以填补市场空缺，但城市理论家担心，这次会有所不同。随着经济活动从城市核心地区转移出去，许多市中心地区面临纽约大学金融学教授Arpit Gupta所说的城市“厄运循环”：在这种情况下，经济活动的减少和市区白天人口的减少会导致不良社会行为的增加，阻止了通常在过去的低迷之后的反弹，商业地产持续表现不佳，导致税收减少，公共服务削减，将城市进一步推向恶性循环。

为应对这些挑战，城市政府的选择有限。从长远来看，一些城市可能会改变分区和土地使用政策，允许重新利用因居家办公增加而需求减少的商业建筑。然而，从短期来看，由于预算平衡的要求，市政府必须要么增加新的税收，要么削减公共支出。增加新的税收在政治上不受欢迎，而且对商业环境不利。削减公共支出会威胁生活质量，如果市政府无法提供足够的如交通、学校、警察和卫生等公共产品，那么富裕的、具有流动性的居民将选择迁出。也就是说，预算削减促使更多的人口外流，从而导致进一步的预算削减和更多的人口外流，最终导致城市衰败。

在本文中，我们通过收集城市年度综合财务报告(ACFRs)的数据，跟踪了大城市政府在新冠大流行之前、期间和之后的养老金支出。我们聚焦美国人口最多的10个城市，因为人口是一个都会区重要性的粗略代表，事实上，这些城市加起来占美国总人口的近8%（当然，这些城市及其都市区加起来占的份额要大得多），因此，它们的变化轨迹显然是全国关注的焦点。

通过关注大城市，我们搁置了关于地方公共养老金系统是否普遍陷入危机，还是仅限于少数市政当局的争论。我们的数据让我们得以一窥这些城市的养老金支出在过去十年中的变化，包括在疫情动荡时期。通过将这些地方养老金支出的数据与市政府预算数据相联系，我们探讨了养老金支出的增长是否与就业减少相关。

需要注意的是，市政府官员对养老金支出的控制有限，通常无法轻易削减养老金支出，而养老金的成本在很大程度上是固定的。因此，面对养老金成本的上升，城市只有三种可能的应对措施：增加收入，减少其他项目的支出，或者减少雇佣岗位。最后一种选择通常是最有效的，因为市政府的人力资本密集度较高，而且很大一部分城市预算用于员工薪酬。

我们发现，在2011年至2021年之间，美国10个最大城市的养老金支出（以通胀调整后的美元计算）都有所增加。在某些情况下，增幅非常大。但每个城市对成本增加的应对略有不同。有些城市削减了就业，特别是在公共安全领域，其余的城市采用了有问题的新融资机制或经济增长策略。

最终，如果一个城市试图通过控制市政雇员数量来应对养老金危机，那么它还必须提高生产率，否则公共服务将恶化。这是避免城市陷入恶性循环的一个重要因素。

背景

固定收益养老金的运作方式如下：雇员和雇主各自向一个基金缴纳资金（尽管有时在公共部门，雇员的份额由雇主支付），该基金由一个政治任命的委员会管理，该委员会就如何分配资金做出广泛的投资决策。当雇员退休后，该基金向其支付类似年金的资金。固定收益养老金，其值是雇员最终平均工资的一定比例——由一个公式决定，该公式考虑了工作年数和过去三到五年的平均工资——在雇员的余生保持定期支付。

公共养老金计划的基本结构引发了一个问题。不管养老基金的资产和市场表现是否足以支付这些支出，通过提供有保障的退休收入流，这样的计划将纳税人暴露在相当大的风险中。如果计划资金不足，公共预算，最终是纳税人，必须拿出钱来支付约定款项。

大多数州和一些地方雇员都参加了庞大的州运行的养老金计划，但许多大城市政府也有自己运营的计划。总的来说，在我们的10个市政当局中，共有21个不同的计划。在我们的样本中，只有圣安东尼奥为一个大型州级养老金计划缴款。

如今，在本文关注的这10个城市政府中，约有456729雇员，几乎所有人都有资格领取传统的固定收益养老金。问题是，一些城市政府没有拨出足够的资金来支付承诺给现在和过去雇员的所有福利。另一个问题是，即使这个城市在为养老金储备资金方面表现谨慎，有些计划的成本仍然非常高。

有关城市养老金缴款的最佳可用数据是ACFRs。通过孤立地看待养老金支出，我们关注的是养老金每年给城市带来的成本，我们还计算了每个城市每年总养老金支出占总收入的百分比，这显示了所有城市收入中有多少分配给了养老金，以及每个全职员工的总养老金支出。后者是衡量养老金引发的财政压力的一个有用指标，因为一个城市的养老金缴款在一定程度上是其劳动力规模的结果。如果一个城市雇佣更多的工人，它的养老金缴款就会增加，因为它必须代表更多的人缴费。因此，雇佣更多的员工会产生更大的长期负债。最后，我们计算了2011-2021年城市总就业的百分比变化。这些数字构成了我们分析的基础。

城市发展趋势

在考虑美国大城市的发展轨迹时，首先要考虑的是它们的人口趋势。人口快速增产的城市需要扩大公共劳动力规模，为新来的居民提供足够的服务。那些增长缓慢(或下降)的城市需要考虑如何削减它们的雇员数量，以适应更小的税基。在表2中，我们展示了这里调查的10个城市大约过去十年的人口趋势。

表2：城市人口趋势

纵观过去10年美国大城市的数据，我们得到6个重要教训：

1. 每个城市的养老金支出都增加

所有10个城市的养老金支出都有所增加。一些城市增幅巨大，如芝加哥（175%）、凤凰城（202%）和圣何塞（116%）。另一些城市增幅也相当大，如达拉斯（42%）和休斯顿（44%）。与此同时，纽约（15%）、费城（16%）、圣安东尼奥（17%）和圣地亚哥（20%）相对而言控制了支出增长（见表3）。

表3：2011-21年养老金支出百分比变化

2. 大多数城市增加了人均养老金支出

相对于雇员人数，大多数城市大幅增加了养老金支出，这是衡量支出与服务的关键指标。在一些城市，如菲尼克斯（218%）、芝加哥（188%）和圣何塞（102%）等城市，增幅巨大。在其他城市，如圣地亚哥（0.1%）、纽约（6%）和圣安东尼奥（7%）等城市，增幅较小（见表4）

表4：2011-21年全职员工人均养老金支出的百分比变化

3. 从绝对值来看，雇员的人均养老金支出差异很大

虽然各城市的支出均有增加，但美国大城市全职雇员的人均养老金支出绝对金额有很大的差异（见表5）。领先的是圣何塞，几乎达到了5.8万美元，而达拉斯、休斯顿和圣安东尼奥在2021年的支出都不到2万美元。

表5：2018-21年全职员工人均养老金支出

4. 由于联邦拨款，收入与支出保持同步（暂时）

总的来说，城市的总收入与养老金支出的增长保持同步（见表6），但这其中包括了联邦政府提供的资助（用于应对新冠疫情），这并不意味着未来会有这样的资助。如果没有这些资助，城市在养老金上的支出将会消耗它们更大一部分的财政收入。然而，休斯顿市也是一个例外，因为该市在2018年不得不救助其警察和消防基金，因此该年支出非常大。因此，无论是短期还是长期，休斯顿市的养老金支出都有可能表现出占城市收入的比例增加的迹象（见表6）。

表6：2018-2021年养老金支出占城市收入的百分比

5. 一些城市正在裁员

2021年，芝加哥（-5%）、休斯顿（-4%）和菲尼克斯（-5%）的全职雇员人数比十年前减少。与此同时，费城和洛杉矶的全职雇员人数基本保持不变（表7）。其他城市，包括圣地亚哥(12%)、圣安东尼奥(10%)和纽约(9%)，全职雇员都有所增加，其中大部分增长发生在这些城市的前几年，然后保持稳定或略微下降（表8）。其中一些增长显然可以解释为对城市人口增长的反应，因为圣安东尼奥和圣地亚哥的人口在这十年内都有了显著增长。与此相反，纽约市的人口在这段时间内没有增长。除了纽约市外，那些能够保持就业稳定的城市，全职雇员的养老金成本更低，而那些增加就业最多的两个城市的养老金支出与全职雇员的比率最低。

表7：2011-21年十大城市全职雇员百分比变化

表8：2018-21年十大城市全职雇员总数

6. 裁员倾向于警察部门

虽然“削减警费”直到2020年才成为一个战斗口号，但城市养老金问题已经促使一些大城市削减了警察部队的规模。

细究

固定收益养老金计划的结构给美国大城市带来了两个不同的问题。首先，在一些城市，相较于用于吸引人才的资金，市政府在养老金发放上更为慷慨，如果通过提高薪水而不是增加养老金来吸引员工，那么这些城市的情况会更好。第二个问题是，在许多城市，养老金严重不足。本节将探讨美国人口最多的10个大城市中的这两个问题。

纽约市

多亏了几十年前的一项法院判决，纽约市的养老金资金相对充裕。但是这个城市的养老金也很慷慨，所以成本很高。此外，该市在白思豪市长任内进行了大规模的招聘。从10年的趋势来看，在人口数量基本保持不变的情况下，纽约市的全职雇员总数从2011年的267423人增加到2021年的291101人。有趣的是，尽管重要的犯罪类别增加了，但是该市在2021年的警察总数几乎与2011年相同。与此同时，尽管公立学校的入学人数下降，但公立学校的教师人数从107625人增加到119210人。

尽管该市的养老金资金相对充足，但它们不仅依赖于投资收益，还依赖于该市的收入和财产税收入。2022年股市下跌对该市的养老金基金造成了特别严重的影响，其市值损失了8.6%。因此，该市可能需要在2024年至2026年之间开始额外缴款40亿美元，而不是像市长亚当斯早期预算提议的那样，将养老金缴款从2022年的96亿美元减少到2026年的69亿美元。

纽约市的第一个问题是福利过于慷慨。该市目前在重要机构中有大量的职位空缺，但难以吸引有才能的员工——因为养老金负担正在增加，所以不能考虑提高薪酬。因此，纽约为寻找其他提高人力资本的方法而焦头烂额。

纽约市已经采取了新颖的收入策略来提高经济活动和税收收入：赌场和大麻销售。这种策略非常有问题，因为这两个行业都有可能侵蚀生活质量，但同时无法促进经济增长。依靠这些收入来源表明，这座城市无法再通过传统的经济增长手段和税收来实现其承诺。

洛杉矶

在2018年至2021年期间，洛杉矶的市政雇员总人数下降了1166人，主要减少的是警察。在2010年代中期，洛杉矶有1万名警察，现在约有9200名，另有600人预计将在明年离职。作为权宜之计，洛杉矶将支付费用给那些正在领取养老金的退休警察，让他们重新加入洛杉矶警察局。

芝加哥

芝加哥的市政雇员总人数略有下降，从2018年的36231人下降到2021年的34767人。其中最大的下降发生在警察部队中，该部门在该时期失去了1515名员工。这对于一个在此期间遭受了残酷犯罪浪潮的城市来说尤其重要。

芝加哥第二个明显得问题就是养老金资金不足。芝加哥的养老金债务超过了45个州，其警察、消防员、劳工和市政雇员养老金制度的资金比例都在30%左右。

和纽约一样，芝加哥也采用了有问题的方法来增加收入。例如，芝加哥市在2022年5月批准了一家新赌场，并计划使用其收入的9%来支付该市的养老金缴款。这是一种冒险且道德上可疑的策略，因为赌场就像国营彩票一样，相当于对低收入美国人征税。其他提案，如超速摄像头罚单收入，表明芝加哥市不仅未能提供足够的服务，而且正在寻找新的方法来对其最不幸的居民征税以支付养老金账单。

休斯顿

休斯顿是美国第四大城市，也是德克萨斯州最大的城市，其值得注意的养老金历史可以追溯到大流行病之前。2016年，在市长特纳的第一任期内，市民和州议会批准了具有里程碑意义的养老金改革，以让城市重新站稳脚跟并减少年度支出。改革方案将休斯顿的无资金准备负债从通过时的80亿美元，降至2021年底的15亿美元。在我们的分析期内，特纳改革在2018年以后开始发挥效用：2018年，市政府在养老金上花费了超过27%的财政收入，全职雇员的人均养老金支出约为6.1万美元；2018年以后的三年中，该比例下降到不足7.5％，绝对金额压缩在1.9万美元以内。在2018年至2021年期间，休斯顿的全职雇员数量保持相对稳定，仅减少了750个员工。总体而言，休斯顿2021年的全职雇员数量与2012年相同。

凤凰城

凤凰城是美国第五大城市，它表明阳光地带的新兴城市也会遭遇那些困扰老城市的问题。正如理性基金会所记录的，凤凰城发现自己“深陷”无资金准备的负债中，2021年，这些债务超过了50亿美元。尽管该市在过去十年大幅提高了用于养老金的财政支出，但债务仍在增加。该市现在的养老金缴纳额是2011年的三倍。

与此同时，其雇员人数仍保持在类似水平，2011年为1.34万人，2021年为1.27万人。从2018年到2021年，凤凰城全职雇员年人均养老金支出超过3万美元。2021年，这一数字为4.9万美元。凤凰城2021年的养老金支出占总收入的13%，对于一个快速增长的阳光地带城市来说，这一比例很高。

费城

费城在很多方面都与凤凰城形成对比。作为美国最古老的城市之一，费城的人口在整个20世纪停滞不前，在不断变化的全球经济中，这个城市体现了劳动力缺乏灵活性的问题。1960年，费城人口为200万人，而凤凰城的人口不到50万人。在接下来的几十年里，凤凰城的人口增长迅速，而费城的人口逐渐萎缩。然而，在养老金方面，这些城市存在相似之处。

费城的养老金计划涵盖了市政机构、机场和水务部门的雇员，历来资金不足，2018年，这一比例仅为46.5%。为了提高未来15-20年养老金计划的资金水平，费城在过去10年里向该基金注入了超法律要求的资金。2018年，养老金支出占当地收入的15.5％。

费城全职雇员年均养老金支出约为3万美元，无资金准备的养老金负债超过50亿美元。费城与凤凰城的一个重要区别是，费城的雇员人数是凤凰城的两倍，2021年有超过2.3万人，与2012年基本相同。然而，警察部队的员工数量却有显著减少，从7276人减少到6847人。与此同时，费城经历了可怕的暴力犯罪浪潮。2021年，该市创下了561起凶杀案的记录，2022年，记录的凶杀案仍超过500起。

圣安东尼奥

圣安东尼奥因其养老金管理而在这份榜单上脱颖而出。在我们的分析期间，该市在养老金上的支出不到其收入的8%，目前每名全职雇员的支出不到2万美元。在过去的四年里，雇员数量一直非常稳定，全职员工人数为11042人，比2012年的10386人有所增加。然而，圣安东尼奥也受益于过去十年中美国城市中最快的人口和经济增长。它也是唯一一座不运营自己的养老金计划、而是向覆盖市政机构雇员的更大的州政府基金缴费的城市。

圣地亚哥

圣地亚哥在经济上充满活力，在美国风险投资资金最多的城市中排名前五，但它的经济也严重依赖旅游业，而旅游业因疫情而遭受重创。据《圣地亚哥联合论坛报》报道，2021年，养老金支出将增加5000万美元，“而由于新冠大流行，税收收入继续大幅下滑”。原本所需的支出增加将由养老基金的市场收益来资助，然而，在2022年，像所有其他城市一样，随着市场大幅降温，圣地亚哥被带回了现实。此外，2021年，加州法院宣布该市2012年的养老金改革无效，使该市需要支付2亿美元来补足未缴纳的款项。市政府的总雇员人数从2012年的9841人增加到2021年的11295人，并在过去四年中保持稳定。

达拉斯

达拉斯市政府的雇员人数从2012年的13369人下降到2021年的13000人，其中大部分减少是通过减少公共安全服务部门的岗位来实现的。据《达拉斯晨报》报道，警察部队在2014年曾雇用多达3600名警察，然而早期的养老金危机使得达拉斯的警力数量下降。2017年，该市发现自己濒临破产，无资金准备的负债达30亿美元，德克萨斯州立法机构介入，削减了养老金福利。如今，该部门只有3100名警察。

但养老金方面的问题又回来了。2022年市场停滞意味着达拉斯再次面临大约30亿美元的无资金准备负债。根据基金执行董事戈特斯查克的说法，该基金只有在2090年才能实现充分资金准备——“而且前提是一切顺利”。对这座城市来说，一个具有讽刺意味的好消息是，它的养老金支付义务已经被2022年的严重通货膨胀有效地削弱了。

圣何塞

圣何塞是美国第十大城市，也是北加州最大的城市之一，面临着独特的挑战。圣何塞市人口超过一百万，是旧金山湾区众多市政飞地之一。该市是美国最具生产率的城市之一，但也是成本最高的城市之一。这导致城市雇员的薪酬水平飞涨，因为他们的工会已经通过谈判获得了与当地生活成本相匹配的薪酬。更高的酬意味着更高的养老金义务。

圣何塞警察的平均年薪约为18.9万美元，这还不包括福利。初级警官的年薪为16.5万美元。2022年8月，在与圣何塞警察协会进行合同谈判时，市长利卡尔多告诉《纽约时报》:“这是相当不错的薪酬。如果你将我们与美国其他任何地方比较，我们都会超出它们。”除了其他要求外，工会还要求在新合同中加薪14%并获得5000美元的奖金。

圣何塞的养老金支出占总收入的比例达到了可怕的16%。换句话说，在2021年，每六分之一的城市资金用于支付过去的服务费用。在过去十年里，圣何塞的全职雇员数量从2012年的6799人增加到2021年的7627人，在大流行年份，这一数字一直保持稳定。2021年，圣何塞每名全职雇员的养老金支出为57685美元，与美国大部分地区市政雇员的实际薪资相当。

建议

养老金引发的预算压力应促使州和市领导人考虑长期问题，城市领导人应向州政府的同僚施压，要求他们采取以下一项或两项措施：

1、州政府应修改养老金法规，允许新雇员选择固定缴款计划。即使只有少数新员工选择选择固定收益选项，也会减少长期养老金负债。

2、各州政府还可以修改现有的养老金公式，要求新员工更多的工作年限才能获得全额养老金。在2008年金融危机之后，纽约市为警察采取了此举，该策略正在降低负债。

最终，城市将需要找到新的服务效率，用更少的钱做更多的事，以应对养老金问题，并避免可能导致城市恶性循环的更大的预算压力。城市必须集中精力以更低的成本提供核心服务，并精简官僚机构。更精简、更有使命感的公共机构将使城市经受住当前的风暴，并为未来奠定更坚实的基础。

*译文不代表本机构观点