高宇宁：国家数据局的组建及改革方案，实现了国家对于数字经济和数据要素的“政出一门”

3月7日，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局。就该议案清华大学服务经济与数字治理研究院副院长、公共管理学院长聘副教授高宇宁接受经济观察网记者采访。高宇宁副教授表示，国家数据局的组建及改革方案，实现了国家对于数字经济和数据要素的“政出一门”，是集中关键战略要素、做强做优做大数字经济、充分实现数据要素价值的关键措施。

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3月7日，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局。负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设。

随着国家迈入数字经济时代，数据成为驱动经济发展的关键生产要素。数据作为一种关键的生产要素，其经济价值与战略价值在经济发展中凸显。

清华大学服务经济与数字治理研究院副院长、公共管理学院副教授高宇宁对记者表示，国家数据局的组建及改革方案，实现了国家对于数字经济和数据要素的“政出一门”。

数牍科技副总裁何东杰对记者表示，组建国家数据局的主要意义之一在于将此前分散的数据管理工作合并至一个部委之中。

一直以来，国家对数据要素建设的统筹仍处于初期阶段，数据要素在生产流通中面临确权、分配、安全方面的一系列问题。

中国信息经济学会副理事长、广州大学网络空间安全学院教授齐佳音对记者表示，本次国家数据局的组建，是继2022年《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）之后一个更大的举措，它释放了一个积极的信号，表明党中央对于“激活数据要素潜能、做强做优做大数字经济、增强经济发展新动能”的部署已经进入实质性的推进阶段。

改革的信号

齐佳音表示，过去，对数据要素的监管工作分别由不同层面、多个部门来进行。从监管层面上讲，既有国家层面的法律法规，也有地方层面的监管条例；从部门来讲，由多个机构负责，包括网信办、工信部、工商市场、广播电视等诸多监管部门各自进行。

高宇宁表示，实际上，从2022年7月11日，国务院同意建立由国家发改委牵头的数字经济发展部际联席会议制度，就可以看到国内数据要素的监管工作是分布在多个部委分管，联席会议由国家发改委、中央网信办、教育部、科技部等20个部门组成，其中职能既有分工，同时也难免有所重叠，处于“九龙治数”的状态。

齐佳音表示，监管条线多，但政策之间的协调性是突出问题，不仅监管效果有待改善，而且还给数据市场带来过高的交易成本，抑制了数据市场的活跃度。

在2021、2022年两会期间，多位政协委员呼吁成立统一的数据管理机构。2022年5月，在召开的全国政协“推动数字经济持续健康发展”专题协商会上，全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦建议借鉴部分城市的经验，设立大数据局，统筹协调政府部门数据的权属、安全和流通。

“大数据管理局”提法最早出现在2014年，以广东省为首，截至目前，在省级层面已有19个省、直辖市和自治区成立大数据管理局，这些数据管理局的职责大致有组织实施大数据政策措施，推进社会民生各领域大数据开发应用，统筹政务信息网络系统、数据中心等。

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

高宇宁表示，对于数字相关产业而言，这次改革和2008年国务院机构改革成立国家能源局一样，是集中关键战略要素、做强做优做大数字经济、充分实现数据要素价值的关键措施。

同时，国家大数据局由国家发展和改革委员会管理。何东杰表示，将数据局并入国家发改委体系，对于市场而言也是一个利好的消息。国家发改委一直以来都鼓励通过市场化的方式解决问题，相信国家数据局的成立也将对数据要素可信流转提供强有力的支撑。

齐佳音表示，本次改革为构建中国数据基础制度体系，安排了落实任务的国家级主体责任部门，从而可更高效率地推进数据基础制度体系建设。长远来看，将为中国数字经济的高质量发展，提供安全可信的数据资源基础保障。国家数据局的成立预示着中国数字经济发展进入推进提速阶段。

待解决的问题

目前，中国的大数据产业链涵盖大数据硬件、大数据软件和服务环节，产业已进入高质量发展阶段。从应用领域来看，大数据分析产品及服务已经从最早的为电信领域客户提供经营分析、为银行领域客户提供风控管理等辅助性经营决策，发展到目前为金融、电信、政府、互联网、工业、健康医疗、电力等多个行业领域客户提供服务。过程中，大量政府、企业、高校的业务模式和经营模式正在与数字技术融合，过程中会引发高频化、规模化且常态化的数据流动。

面对高速发展的数据要素市场，改革后，需要着力解决哪些问题？

高宇宁认为当前市场主要存在三个问题。第一，数据要素已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，但是相应的价值产生涉及多个环节、多元主体、多种情景，使得其产权边界的确认变得极为复杂，在实践中如果不能对数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权加以区分，将无法保证公共数据、企业数据、个人数据的差异化授权使用。

第二，数据要素的流通和交易，一方面需要从数据隐私和数字安全的角度确保全流程合规，相比商品和普通的服务流通就已经提出了更高的要求；另一方面就交易的角度来看，场内交易的规范性与场外交易的灵活性始终是数据要素交易需要平衡的重要关系。

第三，数据要素收益的分配当中，如何界定数据要素各参与方的贡献和投入产出收益，如何平衡数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配也始终是数据要素建设中重要的环节。

目前，随着企业传输、访问、使用的频次和容量大幅度上升，数据要素建设出现的安全保护需求也越来越多。何东杰表示，数牍科技一直在参与各地政务数据开放的相关工作，可以看到政务数据作为高价值数据在鼓励数据流通的过程中占比很高。

根据此次发布的规划，国家数据局将协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责。这为促进政务数据的开放与共享提供了明确的信号。

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