在垃圾分类立法这件事上，这些典型国家能带给我们哪些启示

来源 | 上海环境卫生工程设计院

作者 | 赵军、吴冰思、冯蒂、余毅

法律作为一种由国家强制力保证实施,对全体社会成员具有普遍约束力的特殊行为规范，具有权威性。

我国在国家层面的《固体废弃物污染防治法》对生活垃圾分类已经提及，地方层面的法规和实施细则也陆续出台，旨在指导或强制社会主体自觉参与垃圾分类。

1970 年 以来,欧盟、德国、日本等经济发达国家（地区）在废物管理领域，建立了一套完整的法律法规体系，成为生活垃圾分类与高水平资源化利用的有力保障。

一、发达国家及中国生活垃圾分类的立法

（一）欧盟：严格分类收集并提出各类垃圾回收目标值

1975年,欧盟理事会制订了《废物指令》(75/442/EC)，规定废物处理基本目标是保护人类健康和环境鼓励回收废物和使用回收材料。 该指令在2006、2008、2018年多次修订，最新修订版本的欧盟《废物框架指令》(2018/851)对废物分类收集提出了更具体、严格的要求:

1、第3条第（11）款： “单独收集”是指废物按类型和性质分开收集保存；

2、第11条第（1）款： 在不违反第10条第(2)款和第(3）款的情况下，各成员国应至少对纸张、金属、塑料和玻璃进行分类单独收集，并且在2025年1月1日之前为纺织品设立单独收集系统;

3、第20条第（1）款： 至2025年1月1日，成员国应为家庭产生的危险废物设立单独收集站，并按照法规第4条和第13条对其进行处理，并且不能污染其他城市废物流;

4、第22条第（1）款： 成员国应确保在2023年12月31日之前，在不违反第10条第(2)款和第(3）款的条件下，实行将生物垃圾从源头上分类回收或单独收集，不得与其他类型垃圾混合。

另外《废物框架指令》(2018/851)，对《废物框架指令》(2008/98/EC)进行修订的同时，还确定了在2025年和2030年之前城市垃圾循环再利用、包装废物、塑料包装废物、木质包装废物、黑色金属包装废物、铝包装废物、玻璃包装废物和纸/纸板包装等再利用和再循环目标，其中城市垃圾循环再利用率实现2025年的60%至2030年的65%、包装废物利用率实现2025年的65%至2030年75%、塑料包装废物利用率实现2025年的65%至2030年75%。

（二）德国：循环经济法是垃圾分类的基本法

德国是一个严格实行垃圾分类的国家，1972年德国政府颁布了《废弃物处理法》，经多次修订后于1986年正式实施，该法引入了垃圾分类、减量和回收利用的理念，开启了垃圾处理的序幕。 1991年实施的《包装条例》，主要是为包装废物的回收利用提供了法律依据，此条例经多次修订目前最新版本是2019年制定的《包装法》(VerpackG)。

1996年德国颁布实施《循环经济与废物管理法》，该法提出了所有废弃物均有价值的理念，根据该法附件（城市废物清单)，德国的生活垃圾大致可以分为五类:有机垃圾、轻质包装、纸制品、玻璃制品以及其他生活垃圾等。其次政府还制定了若干条例，如《生物垃圾条例》(BioAbfV) 、《垃圾填埋条例》(AbfAblV) 、《城市固体废物和建筑和拆除垃圾条例》等具体条例,均涉及垃圾分类(表1)。

表1德国与垃圾分类回收相关的主要法规及细则条目

同时，《 循环经济与废物管理法》要求联邦制定一项废物预防计划，每个联邦州需要制定自己的废弃物处理法，用于对当地的废物管理法律作进一步细化(KrWG第33条)。 例如柏林市于1999年生效的《柏林封闭物质循环和废物管理法》,经修订目前最新版本是《柏林封闭物质循环和废物管理法》(2018/186)，该法规第十一条明确规定，柏林生活垃圾应分纸、纸板、玻璃、塑料、有机废物、金属等六类来收集。

（三）日本：精细化的垃圾分类管理典范

日本实行垃圾分类起步较早，在1970年制定了《废物处理和清洁法》(《废弃物处理法》），该法规制定的目的是抑制废弃物的排放,主要包括废弃物收集需要进行分类、保管、收集、搬运、再生以及违规处分等。 期间经过多次修改，最新修订于2009年，修订后的法律增加了强化国家作用以及强化对废弃物不当处理的处罚等措施。 相关各法规细则如表2所示。

表2日本与垃圾分类回收相关的主要法规及细则条目

日本各个城市也制定了有关废物处理政策法规且存在差异性,如大阪市在废弃物的收集、运输及减量化、资源化方面制订了一套较为完善的法规，其中《大阪府促进循环型社会条例》、《大阪府废物处理和清洁执法条例》、《大阪市关于促进废物减少和适当处理及维持生活环境的条例》等一系列法规和环境政策的内容比较周全，对涉及的各方面、各个细节都做了具体的规范且对违反的行为处罚严厉，因而能起到良好规范和震摄作用。

根据大阪府市政厅发放的《垃圾投放宣传册》,该市垃圾收集主要分为大型垃圾、可燃物垃圾、空罐空瓶、不可燃小物件、日光灯管及干电池、塑料瓶、白色泡沫盒、纸盒等八类。

（四）中国：垃圾分类立法处于起步阶段

1996年，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第37条指出城市生活垃圾应逐步分类收集、分类运输，该法规最新修订于2019年，新的固废法对垃圾分类新增了更详细的规定，例如第三十七条规定拆解、利用、处置废弃电器产品和废弃机动车船,应当遵守有关法律、法规的规定，采取措施，防止污染环境;第四十―条规定清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生治理的规定，防止污染环境;第四十二条规定对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置;第四十五条规定从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品等。

2017年3月，国家发展和改革委员会与住房和城乡建设部发布了《生活垃圾分类制度实施方案》,标志着中国垃圾强制分类正式开始，2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理条例》实施，上海市成为生活垃圾强制分类的排头兵。

《上海市生活垃圾管理条例》第三条规定，上海市将建立健全生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置的全程分类体系，积极推进生活垃圾源头减量和资源循环利用。

二、启示

通过典型国家的分析，得出对我国生活垃圾分类立法工作的启示:

（一）完善上位法

欧盟、日本等在顶层设计上就做出了相关规定。 国内各地立法起草过程中，遇到了全国、省级层面上位法缺位的问题，使得不少地区的先行立法缺少上位法依据，成为立法过程的痛点之一。

（二）设定明确的奖惩机制

日本对违规分类的违法行为处罚细则做出了明确规定,可以对不规范的行为起到震慑作用。 结合合理的激励机制，将有效促进垃圾分类实效的提升。

（三）实行垃圾收费制度

突出不同类的垃圾收费标准不同即差异化收费，如对干垃圾征收较高费用，而可回收物予以免征，以促进垃圾分类。

作者简介

赵 军 博士，现任上海大学环境与化学工程学院副教授。

吴冰思 本科，高级工程师，现任上海环境院规划所副所长。

冯 蒂 本科，正高级工程师，现任上海环境院特聘专家。

余 毅 硕士，正高级工程师，现任上海环境院党委副书记、院长。

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