以案释法：解读规范性文件司法审查实务要点

编者按： 行政规范性文件是行政机关执法的重要依据，也是司法实践中行政机关与行政相对人发生争议的主要焦点。自2014年修订的《行政诉讼法》将规范性文件纳入司法审查范围起，我国正式确立了行政诉讼规范性文件一并审查制度。本文拟从相关法律规定、司法典型案例等方面梳理行政规范性文件的司法审查内容，以供读者参考。

一、规范性文件审查制度

（一）法律赋予行政相对人提起附带审查规范性文件的权利

在我国，行政规范性文件的有权制定主体繁多，文件的数量更是巨大，大量的行政规范性文件，是行政机关开展行政执法活动的重要依据，几乎覆盖了行政管理的各个领域，有力的维护了公共秩序，规范了各地执法标准。

但同时也出现了一些现实问题，比如有的规范性文件审核程序不够规范，个别规范性文件还存在冲突的问题，当这些规范性文件成为行政机关的执法依据，对行政相对人而言，无论是复议还是诉讼，都很难有力的维护自身的合法权益。

基于维护行政相对人合法权益的考虑，2014年11月1日修正通过的《中华人民共和国行政诉讼法》增加了人民法院对行政规范性文件附带审查的内容，即，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼、复议时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

（二）规范性文件审查的内容

为进一步推动行政案件司法审查制度，增加行政机关与司法机关的良性互动。最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号），该文件从职权要素、程序要素等方面，对行政规范性文件的审查内容作出了更加细化的规定，具体阐述如下：

从职权要素看，首先，规范性文件不得与上位法相抵触，与上位法规定相抵触时，规范性文件原则上不发生法律效力；其次，规范性文件的制定机关要有法律、法规的明确授权，且严格遵照法定授权范围，比如限制人身自由、吊销营业执照的行政处罚只能由法律、行政法规设定，则规范性文件不能对该内容进行规定。

从程序要素看，未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的文件属于不合法的规范性文件，比如根据《税收规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第53号）的规定，税收规范性文件应当由制定机关负责人签发，起草部门以公告的形式对外发布，且具有单独编号，形式为“国家税务总局XX年第XX号”，上述程序的文件不属于合法的规范性文件。

在实践中，部分规范性文件存在突破上位法的规定，制定较为粗糙、制定程序不严谨、不规范等问题，但这些规范性文件并未被废止，依旧处于生效状态，且被行政机关援引当做执法依据，如果具体行政行为相对人对行政机关依据上述规范性文件所作出的具体行政行为不服，可以在复议或诉讼时，一并提起对该规范性文件的附带审查，以有效维护自身合法权益。

（三）规范性文件审查对个案的影响

根据《行政诉讼法》第五十三条、第六十四条的规定，人民法院在审理行政案件中，拥有对行政行为所依据规范性文件的审查权。审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

因此，规范性文件合法性审查的结果，往往能够影响个案最终的裁判结果。比如“郑某琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案”、“袁某北诉江西省于都县人民政府物价行政征收一案”等案件，均因为行政机关所作具体行政行为的依据被法院判定为不合法的规范性文件，导致行政机关所作行政行为因于法无据而归于无效，从而达到了行政相对人争取的个案效果，更好的维护了行政相对人的合法权益。

二、一则涉税规范性文件审查案例解析

（一）案情简介

陈某因购买一辆SGM6475DAX2别克牌轿车，于2018年3月21日到播州区税务局申报缴纳车辆购置税，申报的计税价格为211452.99元，播州区税务局使用金税三期税收管理系统，扫描原告陈某提供的车辆购置税纳税申报表、中华人民共和国机动车整车出厂合格证后，系统的最低计税价格为237000.00元。2018年3月21日执行的最低计税价格依据是《国家税务总局关于核定第67版车辆购置税最低计税价格的通知》（税总函[2018]46号）。播州区税务局根据《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》第七条、《车辆购置税征收管理办法》第十二条及《国家税务总局关于核定第67版车辆购置税最低计税价格的通知》（税总函[2018]46号），按照法定10%的税率完成了对陈某购买自用应税车辆征收23700.00元的征收行为。陈某对播州区税务局对其征收车辆购置税的行政行为不服，经行政复议后，将复议机关遵义市税务局诉至人民法院，要求撤销2018年3月21日播州区税务局向其征收车辆购置税的行政行为，并要求对征税行为所依据的《国家税务总局关于核定第67版车辆购置税最低计税价格的通知》的合法性进行全面审查。

（二）争议焦点及各方观点

本案争议焦点：税务机关征税行为所依据的《国家税务总局关于核定第67版车辆购置税最低计税价格的通知》（税总函〔2018〕46号）是否合法的问题。

原告认为：《国家税务总局关于核定第67版车辆购置税最低计税价格的通知》（税总函〔2018〕46号）违反了《税收规范性文件制定管理办法》有关规定，应当属于不合法的规范性文件。

税务机关认为：国家税务总局依据《党政机关公文处理工作条例》的规定，起草、审核、签发的《国家税务总局关于核定第67版车辆购置税最低计税价格的通知》合法。既然税总函〔2018〕46号是国家税务总局制定的合法文件，那么按照该文件进行的征税行为也符合行政法规和规章的规定，应属合法征税行为。

法院认为：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。国务院《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》第七条规定，国家税务总局参照应税车辆市场平均交易价格，规定不同类型应税车辆的最低计税价格，纳税人购买自用或者进口自用应税车辆，申报的计税价格低于同类型应税车辆的最低计税价格，又无正当理由的，按照最低计税价格征收车辆购置税。国家税务总局《车辆购置税征收管理办法》第十一条规定，最低计税价格是指国家税务总局依据机动车生产企业或者经销商提供的车辆价格信息，参照市场平均交易价格核定的车辆购置税计税价格，车辆购置税最低计税价格管理办法由国家税务总局另行制定。根据上述规定可以看出，国家税务总局在不同时间段有权参照市场平均交易价格等因素制定车辆购置税最低计税价格。而且上述条例属于行政法规的范畴，《车辆购置税征收管理办法》属于行政规章。故税务机关核定车辆购置税最低计税价格系获得法规及规章的合法授权。

（三）案例评析

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，本案中陈某对税务机关的具体征税行为不服提起行政复议时，有权对《国家税务总局关于核定第67版车辆购置税最低计税价格的通知》（税总函〔2018〕46号）提请附带性审查。

根据《立法法》第八条规定，下列事项只能制定法律：……（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度。因此，涉及到“税收基本管理制度”的内容应当由法律来设定。本案中，国务院基于《车辆购置税征收管理办法》的授权，有权参照应税车辆市场平均交易价格，规定不同类型应税车辆的最低计税价格，因此，不属于与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情形。

本案中陈某向法院提起规范性文件合法性审查，是充分进行抗辩维护正当权益的有力体现。实践中，通过行政案件规范性文件审查制度，可以帮助行政相对人审查行政机关作出具体行政行为的合法性，有助于行政纠纷的化解。

三、规范性文件附带审查的注意要点

（一）规范性文件审查应与被诉行政行为一并提出

根据法律及相关司法解释的规定，法院对规范性文件的审查应符合“附带性”原则。首先，审查对象的附带性。即只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才能成为法院的审查对象；其次：审查模式的附带性。即只能在对具体行政行为合法性审查中附带提出对规范性文件的审查；最后，审查结果的附带性。即法院对规范性文件的审查是为了确认诉争具体行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为合法性。经审查认为规范性文件合法，应当作为认定行政行为合法的依据，经审查认为规范性文件不合法的，处理方式为不作为认定行政行为合法的依据，并向规范性文件的制定机关提出处理建议，而不就规范性文件的合法性做单独判定。

2017年最高人民法院所作李某与云南省国土资源局行政复议裁定书（（2017）最高法行申6457号）中，也印证了这一裁判规则，判决书中明确指出：案涉《通知》属于规范性文件，只能在起诉具体行政行为时对该文件附带审查，而不能单独审查，但再审申请人并未起诉具体行政行为。

（二）规范性文件审查的范围严格界定在规章以下的规范性文件

我国践行依法行政、依法执政的基本政策，行政机关作为管理公共秩序，维护公民利益的执法主体，基于法律、法规授权制定了纷繁复杂的规定、文件，规章以下的规范性文件也无法一一列举，但通过检索裁判文书网，我们会发现，在实践中，经常出现的一个误区，需引起读者的注意，即行政法规、国务院部门规章、地方性政府规章不属于行政诉讼附带审查的规范性文件范围。

2018年，最高人民法院所作张某新、辽宁省人民政府再审审查与审判监督裁定书（（2018）最高法行申1004号）中，明确指出：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，前款规定的规范性文件不含规章。本案被诉的驳回行政复议申请决定所依据的《信访条例》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均属于行政法规，不属于法院可依当事人申请进行附带审查的规范性文件范围。

（三）应在合法期限范围内提请规范性文件审查

因为规范性文件审查在性质上属于一种附带性请求，一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件，另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求，即便行政相对人有正当理由，也应在一审法庭调查结束之前提出。

2017年，最高人民法院所作范某与某乡镇政府行政征收裁定书（（2017）最高法行申2289号）中，亦明确指出：再审申请人系在上诉阶段才提出附带审查的请求，并不符合前述《行政诉讼法》及其司法解释关于“规范性文件审查应当在提起行政诉讼时就一并提出”的规定，二审法院不予审查并无不当；在再审申请阶段提出附带审查的请求，更不能予以支持。

四、小结

行政案件规范性审查制度对于进一步规范法院的行政审判工作，强化对行政权力的制约和监督，充分保护行政相对人合法权益都具有重要意义。我国在践行依法行政、依法执政的同时，确实存在一些规范性文件立法层次低，部分规范性文件之间存在矛盾和冲突的情形，行政机关在具体处理案件中应严格遵循“下位法不得与上位法相抵触”、“法不溯及既往”等法律原则，使其行政行为及其依据合法。行政相对人也应充分行使司法救济程序性和实体性权利，积极进行申辩以维护自身权益。