中央财经大学财政税务学院党委书记樊勇：推进省以下财政体制改革，提高地方财政自理能力

樊勇中央财经大学财政税务学院党委书记

以下观点整理自樊勇在CMF宏观经济热点问题研讨会（第56期）上的发言

本文字数：3180字

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一、地方财政压力产生的原因

地方财政压力产生的原因是多方面的。首先是体制因素。1994年分税制改革确定了中国财政运行的基本体制，此后至今，我国财税体制改革基本是在这一体制下的不断完善和改革，但较长一段时间内，分税制改革在取得了积极的成效的同时，如缓解了“两个比重”过低的问题，在运行中也存在一些问题，比较突出的是学术界经常讨论的，即财权与事权不匹配在不同层级政府间一定程度存在，尤其在地方财政运行层面，各级地方政府不同程度存在压力较大的问题。相对于财权和事权不匹配，现在新的共识或观点在政府相关文件已有概括，中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。因此说，各级政府间的财政事权划分不能形成清晰、易行的制度及机制，财权和支出责任相适应的制度不能有效建立起来是地方财政压力产生的制度性原因。此外，近年来，为适应经济社会发展需要，我国政府持续推进积极财政政策，尤其是减税，甚至大规模减税政策，对地方政府的税收收入稳定和增长也是一个挑战。

事实上，根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化的要求，我国新一轮财政体制改革从2016年开始启动，涉及推进中央与地方，以及省以下各级地方间中央和地方的财政事权划分改革，相关改革内容CMF中国宏观经济专题报告中已经做了很好的梳理，最新的改革是国办印发的国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出在五方面对省以下财政体制进行改革，这个文件信息量特别大，包括五方面改革措施：清晰界定省以下财政事权和支出责任；理顺省以下政府间收入关系；完善省以下转移支付制度；建立健全省以下财政体制调整机制；规范省以下财政管理。相信上述改革可从体制机制上缓解地方政府运行压力长期较大的状况，但清晰界定各级政府的财政事权尤其在操作上具有较大难度的，也是各国面临的共同挑战，需要不断探索。

二、转移支付的解决建议

即使在中央与地方以及地方各级政府间财政事权和支出责任划分合理的前提下，由于区域间包括省际间、省内各区域发展不协调、不均衡，为促进区域间公共服务均等化，政府间财政转移支付就成为关键性、也是兜底性制度设计。

党的十八大以来，中央和地方间财政转移支付制度不断完善，权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成。但省以下转移支付不够规范、部分地区基层财力保障较为薄弱、基本公共服务均等化程度有待提升等，亟须通过进一步深化改革来推动解决。这方面《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》提出了较清晰的思路：如：根据财政事权属性，加大对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制；一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，不指定具体支出用途，由下级政府统筹安排使用；共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革相衔接，用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任，下级政府要确保上级拨付的共同财政事权转移支付资金全部安排用于履行相应财政事权；专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用；科学分配各类转移支付资金，贯彻政府过紧日子的要求，坚持勤俭节约的原则；按照规范的管理办法，围绕政策目标主要采用因素法或项目法分配各类转移支付资金等。

三、地方税的合理设计问题

关于地方税的合理设计问题，可以从两个层面去理解，一是地方税种体系的合理设计问题；二是地方税收收入体系的设计问题。

地方税种概念是按照分税制理论构建的，即在分税制体制下，将税种属性分为中央（联邦）税种、地方税种和共享税种等。所谓地方税种一般是指地方政府具有立法权、税政权和征管权的税种，是指地方政府自主性比较大的税种。这个是一般是根据税种的属性来划分，如根据受益原则将一些税基固定，不易流动的税种划归为地方税种，如不动产等财产性税种。

地方税收收入是指地方政府的税收收入，它不仅包括地方税种形成的收入，还包括从共享税种中取得的收入。按我国现行税制结构，货物劳务税和所得税是最大的收入主体，收入占全部税收的比重超过70%多，除消费税外，其它的都是共享税，因此，目前或今后一段时间地方税收收入体系中，共享税的分享收入应是最大来源，否则仅依靠现有或新设地方税种收入难以支撑地方的一般预算收入支出。因此，加强和完善共享税种的建设，也是地方税建设的重要内容。

理论意义上的地方税种的合理设计应该去探讨，但其更多体现是提高地方社会治理能力目标，而不是作为根本解决地方政府财力不足的方案。比如财产税就是维持一些区域性的社区治理能力、提高地方财政自治能力的一个税种，是符合受益性原则的理解地方税种，但在我国如何设计，尤其在现有的税制设计框架内，学界和社会都有很多讨论，但有没有没有形成较多的共识呢？针对这一问题，既要有技术性的考虑，但考量更多的可能是我们的智慧。

在地方税建设方面，目前学界讨论比较多的是对流转税的改革，尤其强调把增值税从生产地征收改成消费地征收的观点比较多。这个观点值得推敲，增值税本身是一般性商品税，在设计上是“道道”课征，不区分是生产环节还是销售环节，否则就不是增值税。所谓增值税生产地和消费地（或目的地）征税原则，在两个国家或税境之间容易实现，但在一国内部不容易或无法实现，征管上很难做到。与此相对应，美国课征零售税也属于一般性商品税，是它仅在最终消费环节征收，增值税和零售税在理论上两者的税基是一致的，如果增值税与零售税一并考虑征收，会产生重复征税，这种模式在实践中也极少，如果考虑用零售税取代增值税这种改革要考虑极高的财政收入风险与税制改革成本，在短期内也无法实现，也与在各国普遍采用增值税模式的现实不契合。考虑到增值税在当前乃至中长期作为我国第一大税种的现实，完善增值税作为中央与地方共享税种的共享方式或比例可能是更务实的地方税收入体系改革方向。还有就是《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》对理顺省以下政府间收入关系也提出了原则和方向性，需要各省结合实际情况进一步细化和不断推进省以下各级政府的收入关系。