孙中山首倡公安局：“广州市公安局”走过百年

文/陈晓平

1916年，孙中山在一次演讲中首次谈到设立“公安局”，承担警察、公共卫生管理等市政职能。1921年，其哲嗣孙科出任广州市政厅长，在市政厅下面设立“公安局”。广州市公安局是中国第一个公安局，起义路200号之一原广州市公安局旧址（现广州起义纪念馆）也可以说是整个公安系统的起源地。

位于广州起义路的原广州市公安局旧址（现广州起义纪念馆）。

*孙中山首倡“公安局”

戊戌变法时期，黄遵宪在湖南创设“保卫局”，为近代警察制度之权舆。1900年庚子事变后，清政府在北京设工巡总局，掌管警察事务，随后天津创设巡警总局，清廷又设立巡警部，各省普遍成立巡警道。民国初立，京师及各省巡警系统改为警察厅，自此“警察”一词十分普及。1916年，孙中山别出心裁，提出将警察、公共卫生等市政功能划归“公安局”管理。

1916年7月19日，《申报》刊登《纪孙中山之政见演说会（续）》报道。孙中山在演说中，十分详细地介绍了美国克利夫兰的地方自治制度：“一为县议会，人民举议员二十六人行使其立法权，而该城之七十万人共守之；一为县长亦由民选举，根据议会所定之法令，以支配六局：执法局，掌依法捕人及提起公诉等事；公务局，综理庶务；公益局，掌地方公益之以利益收入为目的者，如道路、教育、收养、医院等是；财政局，掌收支一切；公安局，掌警察、卫生等项；公用局，则掌地方公业之有利益收入者，如电车、电灯、煤气、自来水公司等是。”这应该是我国领袖人物第一次在公开场合提出“公安局”这个机构名称。

据1916年度《克利夫兰商会年报》记载，克利夫兰市确实设立了一个新部门Department of Public Safety，可译为“公共安全局”，同时任命了一个Director（可译为“局长”）。1915年夏，市议会通过一个条例，把公共卫生部门从公益局（Department of Public Welfare）划给“公共安全局”管理。这段叙述，跟孙中山演讲内容完全吻合，也即这个局掌管警察事务与公安卫生。可以说，孙中山提出“公安局”这个名称，其来源之一是美国克利夫兰市。

革命元勋黄兴也参加了这个演说会，并对孙中山的看法表达了一些不同意见，认为“我国自治组织最完备”“以上六局则皆我所固有”，“乡团、保甲、水龙会等即公安也”。黄兴从中国传统出发，认为类似美国克利夫兰的地方自治制度，我国早已有之。黄兴侧重从中国传统中汲取经验，而孙中山则比较重视学习他人之长。至1921年孙科首创广州市公安局，既希望学习先进经验，也吸收一些中国传统，只是当时政坛风云变幻，较难从容措置。

*从“公局”到“公安会”

“公安局”一词很快就被广州市民完全接受，有两个重要铺垫，一是晚清时期在广东乡村地区普遍设立的“公局”，二是民国初年十分活跃的“粤商维持公安会”。

据中山大学邱捷教授的研究，晚清广州、肇庆两府存在着许多“公局”，由州县官授权设立，由乡绅负责，主要职责是维持治安，执行防卫、缉捕任务，一定程度上含有“发动群众”共同维持社会秩序的意味。公局制度实施已久，广州人耳熟能详。

1912年初出现了名气很大的“粤商维持公安会”。公安会的前身，是1907年慈善家陈惠普、李戒欺发起成立的粤商自治会。自治会在反对英国攫夺西江拘捕权的爱国运动中成立，动员广州商人积极参与社会公共事务与慈善事业，曾在“二辰丸”事件中，领导近代中国第一次抵制日货活动。

1911年武昌起义爆发后，粤商自治会坚决赞成共和，对广东和平光复发挥了重要作用。这一年年底，鉴于光复初期社会秩序比较混乱，粤商自治会改为“粤商维持公安会”，其主要宗旨是“联结阖省商情，维持地方公安，督促同群自治，筹拓公家饷源，通达官民隔阂，扶植商民权利”，宣布“本会责任重在维持公安，亟当筹集自卫能力，如倡办商团及救伤讲习所之类”。1912年1月，粤商维持公安会创办了粤省商团，团长为岑伯著。在维护商民权益过程中，商团军身穿制服荷枪实弹巡逻，能够制止军阀的胡作非为，在商民中的威信日增，参加商团军的商民越来越多，到1913年9月，达到600多人，1916年夏天达到10个团。（李穗梅主编《帅府文物话辛亥》第89页）粤商维持公安会积极参加地方公益活动，调解社会争端，经常见报，“公安”两个字在广东业已十分普及，读起来也十分顺口，为“公安局”的正式出场铺平了道路。

有学者提到，1914年已出现“阳江公安局”这样的名称，是不是比广州要早？这种理解有点望文生义。清末民初，局、所、馆、会等字眼用法大体相同，有时可以互换。1878年，香港华人绅商发起成立“保良局”，救助被拐卖的妇女儿童，并不是行政机关，而是民间性质的慈善机构。1886年邝其照创办的《广报》社，最初叫广报馆，被张之洞改称广报局，并不表明这个“局”具有行政机关性质。1914年的“阳江公安局”，应看作是与粤商维持公安会性质一致、由绅商组织的民间团体。

*孙科首设“公安局”

曾经担任过广州市长的孙中山之子孙科。

真正把“局”字赋予政府直属行政机关性质的是孙中山、孙科父子，在孙中山首倡之后，孙科加以实施，“局”字开始具有排他性质，非行政机关逐渐避免使用这个字眼。

清代以至民国初年，广东省城（广州府城）由南海、番禺两县分治，东面属番禺县管辖，西面由南海县管辖。大城市由两县分治是延续多年的传统，例如北京城由宛平、大兴两县分治，福州城由闽县、侯官分管。苏州城由长洲、元和、吴县3县分治，更加“奇葩”。清末新政时期，省城创办广东巡警总局，民国初年设立广东省会警察厅，管理城厢内外地面治安等事务。1818年10月22日，广州市政公所成立，接收了省会警察厅的权力，孙科也在稍后出任市政公所会办。

1920年陈炯明率领粤军回粤，积极改良市政，委托孙科拟订《广州市暂行条例》，于1921年2月15日成立广州市政厅，孙科担任首任市政厅长（广州市长）。此次改革意义重大，划出省城城厢内外地面设立“广州市”，与番禺县、南海县分开，直属于省政府，不入县政范围，是我国行政体制的一大变革，广州市由此也成为中国第一个建制市。

广州市行政委员会由市长及各局局长组成。市政厅下面设立公安、财政、工务、教育、卫生、公用6个局。孙科在晚年回忆录《八十述略》中说：“其中‘公安’与‘公用’二词系我所首创，后来一直沿用未改。”在他起草的《广州市暂行条例》中，孙科规定“公安局掌理左列事项：一、管理市警察行政；二、编练市消防队；三、编练市民自卫团；四、取缔不规则营业并维持市民风纪；五、其他关于公安事项。”从实务看，公安局掌管治安、户口、交通管理、消防、侦缉、市容管理等事项，公共卫生也曾纳入其职责范围。孙科在多年后的回忆中忘记了，“公安局”是孙中山首倡，他只是萧规曹随而已。

原广东省会警察厅改组为广州市公安局（1931年后曾改称广东省会公安局），以魏邦平为局长，迁入维新路（今起义路）办公。广州市警察区域共分12个区、18个分区，配备警察4000人，其中2000人为武装警察。据广州市政厅公布的数字，1922年署长以下长警，加上警察部门的录事、司事、司书、差遣、伙夫、工人共5076人。（王美怡《近代广州警政沿革》第26-27页）同年 11月，广东省政府颁布《广东暂行县自治条例》，仿照广州自治市政制度，规定县署由公安、教育、实业、财政、工务、卫生6局组成，在广东各县渐次推行公安制度。

1925年7月1日，国民政府在广州成立。随着北伐的节节推进，为与北洋政府相区别，北伐军收复的城市，大多以广州的市政管理体制为蓝本。国民党定都南京后，于1927年6月成立南京特别市公安局。6月23日召开的南京市政联席会议，议决参照广州市公安局章程重行编拟南京特别市公安局章程。（《南京特别市市政公报》第一期）

1927年7月7日，上海特别市市政府成立，以黄郛为市长，效仿广州设立公安局、财政局、工务局、教育局、卫生局、公用局，但根据实际需要增设了土地局、港务局、公益局、农工商局。在上海市政府成立典礼上，上海总商会代表称：“夫广州市政，系出于国民政府之经营，以革命之精神，革新市政，是以卒有突过外人之成绩。黄公（指黄郛）系革命之健者，受政府之重任，必能精心结撰，将上海造成第二之广州……”（《太平导报》第二年第九期）总商会的颂词有些夸张，但当时各地市政管理体制效仿“革命策源地”广州，也是实情。7月22日，淞沪警察厅改组为上海特别市公安局。1928年10月，国民政部内政部公布《各级公安局编制大纲》，仿广州自治市政自治制度，在各地普遍建立了公安局。此后，在内政部的内部讨论中，恢复“警察局”的呼声渐渐占据上风。1936年7月，国民政府通过《各级警察机关编制纲要》，将各地公安局改回“警察局”。

1930年代的广州市公安局（广东省会公安局）大门。

*中共继承了孙中山开创的传统

1927年12月，中共广东省委按照中央指示，发动了广州起义（当时称“广州暴动”）。广州市公安局位于广州起义路（原名维新路）200号之一大院内，1927年12月11日凌晨，广州起义爆发，起义军率先攻下公安局，在此成立广州苏维埃政权。

1939年月，为防范日伪、国民党对陕甘宁边区的渗透，中共中央书记处发布《关于成立社会部的决定》，要求各边区行署设立公安局或保卫处，各县成立公安局，如此定名似乎是为了跟国民党的“警察局”作显著区别。1940，中共中央发布了《公安局组织纲要》，规定“公安局是抗日政权维持治安的机关”。1949年10月在北京召开的第一次全国公安会议，明确全国统一使用公安部、公安厅、公安局称谓，但稍后即使用“人民警察”指称公安干警，简称“民警”，也使用“公安人员”一词，有时口头上也简称“公安”。

“公安”一词虽然在近代日本曾经大量使用，但日本从来没有设立以“公安”命名的行政机关。中国设立以“公安”命名的执行警察职能的执法机构，始于1921年孙科创立的广州市公安局，前因则是1916年孙中山借鉴美国克利夫兰的Department of Public Safety，并加以简化。我国“公安局”这一机构名称，实为孙中山、孙科父子所首创。孙中山父子的考虑，或者是粤军回粤以“粤人治粤”作号召，在驱逐了旧桂系之后，需要显示更多亲民形象。此前“粤商维持公安会”既然属于绅商自发团体，那么，采用“公安”二字在当时来说显得更有“自治”色彩，也足以一新耳目。

解放初期广州市公安局大门，仍设在旧市公安局原址。

广州市公安局旧址建筑大体仍保存完好，1956年在大院内设立广州起义史料陈列馆，1961年整个建筑群被公布为全国重点文物保护单位。1966年，公安局旧址所在的维新路改名为“广州起义路”。1987年，广州市公安局旧址改为广州起义纪念馆。这一组文物建筑群，可认为是全国公安系统的起源地。

学者陈涌清在《中国近现代 “公安”一词的起源及含义考》一文中国认为，“公安”从冠名民间社会组织到冠名警察机构，表明中国近现代的 “公安”经历了从民治到官民融合过程。中国近现代的 “公安”一词具有一定的自治性，不是纯粹的官治；中国近现代 “公安”离不开人民参与；中国近现代 “公安”体现了中国古代 “官治”与 “民治”结合的治安传统。