以“三券”制度构建城乡空间集聚新格局

南海以“三券”政策为有力抓手，深化推进全域土地综合整治。林嘉桓摄

佛山南海在全省率先推出地券、房券、绿券“三券”制度。8月18日，《佛山市南海区人民政府办公室关于开展“三券”推动全域土地综合整治的指导意见》（下称“指导意见”）出台，通过设立“三券”，探索低效建设用地退出利益平衡机制，推进低效、零散建设用地复垦复绿，逐步实现国土空间腾挪和土地集中归并。

作为唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，“三券”制度是南海破除建设用地零散、低效，土地碎片化等难题的有力抓手。

南海希望借力“三券”，盘活存量建设用地，引导城市、产业发展用地的高效集中，促进土地节约集约利用，由此探索构建城乡空间集聚新格局，深化广东省城乡融合发展改革创新实验区建设，助推区域迈向高质量发展新阶段。

▶▷创设地券周转“指标池”

促土地连片承接产业民生项目

“三券”是南海优化国土空间的核心政策工具。其中，地券是指土地权利人自愿将其低效、闲置、废弃的建设用地按规定腾退并复垦为农用地后，因建设用地减少而形成的指标凭证。依据增减挂钩政策或省拆旧复垦政策，建设用地复垦并通过验收后，可形成指标，产生地券。地券包含建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标和水田指标。

低效建设用地上有厂房、仓库等非住宅物业，拆除及土地复垦复绿后，将原有物业收益折算后形成房券，村（居）集体经济组织和实施主体可以此作为权利凭证，兑换产业保障房，保障可持续收益。区别于过去一次性资金补偿，此举可有效保障村（居）集体经济组织的可持续收益。

部分低效建设用地因面积过小、不宜复垦等原因，无法通过地券立项产生指标，则可通过整治复绿形成绿券，按照一定比例折算新增建设用地指标进行奖励。

指导意见有多项创新。“三券”出台前，镇街需完成土地腾退产生指标后再进行建设。为加速腾挪进程，南海创设区级地券周转“指标池”，探索指标分离管理。镇街可按拆旧复垦立项面积的50%向区级“指标池”申请周转指标先行建设，后续再通过腾退复垦产生指标后归还。

同时，政策允许地券镇街内自用、区内镇街协商转让及区内公开交易，并设定公开交易最低保护价，建设用地指标30万元/亩，建设用地规模20万元/亩，耕地数量指标10万元/亩，水田指标30万元/亩。

佛山市自然资源局南海分局相关负责人介绍，通过腾退复垦产生的地券，可根据自身需求，将建设用地指标、耕地数量指标、水田指标等拆分使用，更有效地实现国土空间腾挪、土地集中归并，用连片的产业用地支撑重点产业、民生项目落地。

值得一提的是，同一地块复垦，同时产生地券和房券的，实行两券不叠加发放原则，即主体仅可选择其中一种。“绿券”属于奖励性质指标，仅限于镇街内自用，不能公开交易及转让。除民生、公益类项目外，绿券需累积到30亩以上，并在政府指定的产业集聚区内一次性使用。

▶▷有效实现生态复垦复绿

拟设立永久农田储备区约2万亩

过去，“村村点火、户户冒烟”的生产模式，加速了南海工业化进程，创造了享誉全国的县域经济南海探索，也使南海跻身“广东四小虎”行列。随着时间的推移，过去粗放的生产模式已不适应当下高质量发展的要求，相对缺乏规划引领的发展模式，也导致了南海建设用地分布相对零散，空间格局破碎不规整等问题日益突出。

数据显示，南海土地开发强度较大，建设用地占比超50%，建设用地利用中存在闲置、碎片化和产出低等问题，若继续扩大建设用地面积将严重挤压农业和生态空间。

实际上，上述现象不仅存在于南海，也存在我国大多数地区。目前全国正在推进的国土空间规划重要目的之一，就是优化国土空间的整体格局。

此次借力“三券”，实现低效建设用地腾退，将不改变土地权属，只改变土地用途，通过空间腾挪能有效实现土地归并集中利用。换言之，通过对同类用地的归并，有效实现产业用地、农业用地的相对集中，为后续承接重点产业、民生项目落地，实现生态复垦复绿奠定空间基础。

除了重点破除建设用地低效利用、碎片化严重等方面的难题，“三券”还有望助力南海新增一批耕地，有效实现生态复垦复绿。据透露，南海拟设立永久农田储备区约2万亩；根据全域试点期间目标任务，南海计划每年整备连片产业用地8000亩，打造20个产业社区连片改造示范项目。

为引导产业用地连片集聚、鼓励农用地连片整理，“三券”政策还设置房券奖励制度。房券可作为奖励方式，允许各镇街按照物业清拆进度及新增稳定耕地划入永久基本农田的情况，兑现给村（居）集体经济组织。

在南海丹灶，以良登村380亩连片农用地承包期到期为契机，通过探索运用房券政策，对于积极参与垦造水田工作后续划为永久基本农田的村集体，将给予一定面积“房券”奖励。

据介绍，村集体只要拿出一亩农用地用于垦造水田，政府将按照每亩为其兑付20平方米产业保障房。若按目前15元/平方米的工业厂房月租金标准计算，20平方米产业保障房一年约能为村集体带来3600元租金收入。

▶▷构建“1+3+4”政策体系

激发市场主体参与提高

土地利用率

今年1月，南海成为唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。此次推出的“三券”制度，就是南海以全域土地综合整治试点为契机，加快建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，构建城乡空间集聚新格局，促进低效零散建设用地腾退、产业用地集聚提升及生态用地精细修复的重要探索。

南海区全域土地综合整治指挥部办公室相关负责人介绍，南海率先创设“三券”制度，并纳入计划出台涵盖审批服务、资金管理、容缺容错等方面33份重磅政策，逐步建立完善由“全域土地综合整治工作方案+三券核心制度+四类配套政策”组成的“1+3+4”政策体系，助推全域土地综合整治工作顺利开展。

按照设定的政策体系，近期《佛山市南海区全域土地综合整治项目专项扶持资金管理暂行规定》将出台，安排约150亿元财政资金用于全域土地综合整治重点项目专项扶持，预计通过区级财政资金扶持撬动镇街级财政资金、公有资产企业投入、其他社会主体及专项债融资投资等约1500多亿元，充分参与到村级工业园改造、连片产业用地整备、产业保障房建设、低效建设用地腾退复垦复绿等项目中，加快优化国土空间布局的同时，激发市场主体参与，持续产生长远可观收益。

同时，为有效推进全域土地综合整治试点期限内完成整治目标任务，南海将创新审批服务模式，简化审批流程，促进项目审批提速增效，解决项目审批过程耗时长、材料多、效率低的问题。

就在今年8月15日，《佛山市南海区全域土地综合整治试点容缺审批容错管理暂行办法》出台，提出根据农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等各类项目审批特点和允许容缺容错情形建立容缺容错管理制度。目前已收集梳理全区各部门容缺事项形成第一批标准化容缺审批事项清单和审批部门内部容缺审批事项清单，后续将动态更新。

政策体系的不断完善，系列措施的落地，加速了南海全域土地综合整治进程。数据显示，截至8月5日，今年拆除改造任务目标为1.2万亩，南海已完成拆除改造6912亩，完成率为57.6%；今年综合整治任务目标为4万亩，已完成33107亩，完成率为82.8%；今年整备实施连片产业用地任务为8000亩，已完成4137亩，完成率为51.7%；今年产业保障房建设任务为100万平方米，目前已完成任务总面积75.4万平方米，完成率为75.4%；今年新增耕地及垦造水田任务为3000亩，目前完成区级验收面积2108亩；今年集约农用地任务为1万亩，已完成9891亩，完成率为98.9%。

撰文：李欣孔娅