江苏高院调研报告：处罚权下放镇街后败诉案件陡增，同比增长近一倍！

按：修订后的行政处罚法第二十四条规定了行政处罚权下放镇街制度。为确保这项制度在实践运行中符合法治政府建设的方向和要求，江苏省法院于2022年初成立课题组，以行政处罚法第二十四条为研究对象，全面梳理江苏省镇街行政执法体制改革的探索历程和实际成效，结合近年来全省法院审结的镇街实施行政处罚的典型案例，从行政审判实践的视角出发，全面提出江苏省下一步深入推进行政处罚权下放镇街的对策建议，努力为全面贯彻实施行政处罚权下放机制贡献江苏行政审判智慧。

现将该课题调研报告的精要内容予以摘录。

虽然修法之前的镇街行政执法体制改革，以及本次修法规定的行政处罚权下放镇街机制取得了较为明显的成效，但镇街因受制于自身执法能力，同时又要应对量大面广的行政执法事项，客观上也出现了行政执法质量的下降，并导致败诉案件的上升。经梳理，2021年全省镇街一审败诉案件848件，同比增长近一倍，占全省行政机关一审败诉案件总数的一半以上；其中，39%的案件败诉是“超越职权”或“没有职权依据”。其中，就有不少案件属于镇街行使行政处罚权不当导致的败诉案件。

●江苏行政处罚权下放的不同模式

1. 直接下放。即县级职能部门直接将相关事务的行政处罚、行政强制等执法权力下放到镇街，由镇街的综合执法局以镇街名义具体执行。该模式下，镇街属于一种经行政授权的行政机关；行政处罚法修订后下放镇街行使处罚权类似于这种模式。

2. 委托执法。即县级职能部门和镇街签订委托行政执法协议或者通过直接交办的方式，由镇街以县级职能部门名义具体实施行政执法行为，出现行政争议后名义上也是由县级职能部门承担法律责任。

3. 派驻机构。即由县级职能部门在镇街设立分支机构或派驻人员，协助镇街开展行政执法工作。这是“经济强镇”扩权改革初期部分地方采纳的模式，随着扩权改革的深入推进，这一模式逐渐减少，并且日益突出镇街的主导地位。

●行政处罚权下放存在的主要问题

1. 行政处罚权下放的模式较为混乱。镇街很多行政管理职责需要通过行政执法来实现，但由于相关法律法规并未把镇街确定为行政处罚的实施主体，导致镇街在实际履行行政执法职责时往往处于“有责无权”的尴尬境地。此外，部分县区在下放处罚权方面不同部门依据的文件也不尽相同，这使得下放模式较为混乱，也容易导致镇街实施行政处罚时因缺乏职权或超越职权而败诉。

2. 不同层级、部门职责交叉重叠。在行政处罚权下放镇街的具体实践中，存在不同层级、部门行政执法职责交叉重叠以及执法人员身份不统一的情况，这也导致行政执法中存在职权法定的障碍，甚至可能出现执法“踢皮球”的现象。

3. 镇街行政执法能力水平未能明显提升。行政处罚权下放镇街后，基层执法人员面对的执法领域较宽、覆盖面更广，需要掌握的法律知识更多，这对行政执法能力水平提出了更高要求。同时，县级职能部门在执法业务培训和监督指导方面也未能同步跟上，相应的专业性执法人员亦未下沉，导致镇街执法压力较大。有基层执法人员就坦言，基层执法队员面对各行各业出现的违法问题，仅能“依葫芦画瓢”，参照各赋权部门以往执法案例实施，而稍有变化便难以为继。

●出现问题的相关原因分析

1. 行政处罚权下放缺乏统一标准。法律明确了可将县级职能部门的行政处罚权下放至经济发达的镇街，但对如何下放、下放的范围、下放后的工作机制衔接等未作出明确规定。

2. 基层执法能力未能有效保障。有些地区在下放行政处罚权前未能考虑到镇街的承接能力和镇街日益扩大的工作量，也未能根据行政处罚法的修订及时配置符合要求的法制审核人员等。

3. 处罚下放配套机制没有同步健全。行政处罚权下放不是简单地“一放了之”，在相关配套机制没有同步建立健全的情况下，也会导致下放后新情况新问题的产生。例如，镇街执法人员身份不统一、同一事项存在多头执法、财政配套支持未能跟上等。

●健全完善行政处罚权下放机制的对策建议

依法合理精准实施赋权，确保“放得下”

1. 明确赋权主体。为了增强改革的可操作性和灵活性，现阶段可以由省级人民政府直接赋权，等待各项配套制度较为完善且能避免部分权力频繁出现的“收回”情形时，再由省级人大或者常委会根据本地区治理实际以地方性法规的形式予以赋权。关于下放的性质属于授权还是委托，可以根据行政处罚权涉及的执法领域、种类以及下放的对象具体情况具体分析。

2. 确定下放方式。从兼顾下放权力的相对稳定性与一定灵活性考虑，现阶段由省级人民政府制定规章形式决定下放权力较为合适。虽然下放权力的方式由省级人民政府发布规范性文件也不违反法律规定，但应考虑到当事人向人民法院提起行政诉讼时可以请求一并审查相关规范性文件带来的反复性、不稳定性，进而对改革有序推进带来不利影响。

3. 厘清权力内容。所赋的权力应当是原属于县级职能部门的行政处罚权，并且客观上确实属于镇街在行政管理中迫切需要的行政处罚权。据调研了解，当前基层较为迫切需要的执法事项主要集中在市容管理、市场监管、农田水利等涉及民生保障方面。同时，以下行政处罚权力暂时不宜下放：一是专业性、技术性较强的处罚事项；二是垂直管理领域的处罚事项；三是部分需要跨行政区划进行协调实施的处罚事项等。

全面客观评估承接能力，确保“接得住”

1. 充分尊重被赋权镇街真实意愿。江苏省各地经济发展水平差异较为明显，部分镇街关注产业经济发展的事项，而部分镇街则更为关注社会管理方面的事项，应当充分尊重被赋权镇街的真实意愿，避免强行推进改革导致行政处罚权的实施不到位。同时，也应赋予镇街一定的选择权，不宜将赋权清单整齐划一、一放了之，可以探索实施镇街根据自身情况自主定制“菜单式”赋权清单。

2. 客观考量被赋权镇街基础条件。一般需要考量以下因素：一是区域规模。具备一定规模的镇街，才具有承接行政处罚权下放的必要性和有效性。二是经济状况。经济发达可以为赋权改革提供物质保障，客观上其产生的社会管理问题对于赋权的需求也相对迫切。三是产业结构。不同的镇街产业特点对于赋权的具体需求内容也不同，这在市场监管领域表现得尤为突出。

3. 准确分析被赋权镇街执法能力。赋权事项应当以镇街具备相应执法能力为前提，评判因素主要包括：一是执法人员数量及专业素养，这直接关系到行政处罚权下放改革的成败；二是执法装备，包括执法车辆、办案场所、执法制服、执法记录仪等；三是办案平台，从保障信息互通考虑，一般要与县级职能部门监管系统互联互通，实现监管与处罚信息实时共享。

建立健全下放配套机制，确保“管得好”

1. 构建协同执法机制。一是妥善处理好原行政处罚权实施主体与被赋权镇街之间的关系，依法做好法定职责划转调整工作，并及时向社会公告，努力确保权责清晰、权责一致、平稳过渡。二是各赋权部门要加强与镇街的信息共享和执法协同，以强化同一事项的全流程监管；对于重大复杂案件，还应会同所在镇街开展联合执法。三是及时协调解决镇街提出的行政执法重要问题、重大事项，构建镇街之间、镇街与原行政处罚权实施主体之间执法争议的协调解决机制。

2. 完善执法保障机制。一是强化镇街执法队伍保障。县级编制管理、组织人事、财政等部门应当共同推动县级职能部门，对照下放的职权和相应执法任务向镇街下沉相应执法人员，如果不能同步增加执法人员的，原则上不能下放处罚权；镇街也应整合下沉的执法人员，加大人才招录力度，尽快组建业务能力强、经验丰富的综合执法队伍。二是实现镇街执法“四个统一”。即统一行政执法标识、执法着装、执法证件、执法文书，提高镇街行政执法的权威性和公信力。三是保障镇街执法必要装备。要确定固定的办公办案场所，统一执法办案平台，配备相应执法设备，为规范执法提供坚实保障。

3. 强化执法培训机制。一是注重执法人员素质提升。要健全行政执法人员和法制审核人员岗前培训和岗位培训制度，重点开展“行政执法三项制度”专题业务培训。二是及时统一监管与执法的标准。县级职能部门要切实担负起执法业务培训的主体责任，围绕调查取证、法律适用、自由裁量权的行使，对镇街执法人员开展精准专业、针对性强的业务培训。三是丰富业务培训形式。可以依托跟班培训、专题讲座、研讨交流、业务竞赛等多种形式，不断提升镇街执法人员解决具体问题、开展全科执法的能力水平。

同步加强监督指导工作，确保“出实效”

1. 健全监督制约机制。一是落实行政执法公示制度。镇街应全面准确、及时主动公开自身行政处罚事项的权力来源和范围、实施程序、救济渠道、执法人员等信息，并动态调整。二是落实行政执法全过程记录制度。镇街在实施行政处罚中，对于执法程序启动、调查取证、审核决定、送达执行等较容易引发争议的执法流程，应当进行全过程记录，做到执法全程留痕和回溯管理。三是落实重大行政执法决定法制审核制度。镇街要按照行政处罚法及相关执法领域法律规范要求，依法对应当进行法制审核的案件进行审核；如果镇街短期内缺乏符合条件的法制审核人员，县级相应职能部门可以履行法制审核职责，或者由镇街协调基层司法所符合条件的人员承担法制审核职责。

2. 完善评议考核机制。一是健全执法考核制度。要科学合理设计考核指标体系，包括实施主体是否具有主体资格、处罚事项是否在赋权范围内、处罚程序是否合法规范等，并将评议考核结果作为镇街执法人员职级调整、奖励惩戒等重要依据。二是及时发现、反馈、纠正执法不当行为。对于执法考核中发现的相关问题，上级有关部门应当及时予以纠正并限时整改、规范。三是强化执法责任制建设。严格确定不同岗位执法人员的工作责任，构建常态化、全覆盖的执法责任追究机制。人民法院或者司法行政部门对于行政诉讼、复议中发现的一些普遍性执法问题，也可以向镇街发送司法建议或提示函，督促及时整改。

3. 构建运行评估机制。一是各地可以根据实际情况自行决定评估的合理周期和评估主体，探索试点由第三方实施独立评估。二是评估内容一般包括赋权后有无职权交叉、重叠，有无出现行政管理和执法的“真空地带”，以及赋权后镇街与原县级职能部门之间的衔接是否顺畅等。三是允许县级政府根据评估情况，按法定程序对具体赋权清单及时动态调整，对符合执法能力要求、执法成效突出的镇街继续依法赋权或加大赋权力度，对不符合的镇街应及时调整，依法及时收回下放的行政处罚权，做到放权与收权的平衡，实现赋权执法效能最大化。

镇街下放行政处罚权只是基层政权治理能力建设的一个基础环节，但对于基层治理体系与治理能力现代化建设却具有决定性意义。在未来较长的时期内，如何更加依法稳妥推进行政处罚权的下放工作，以及合理配置镇街执法事权能力，不断优化县级与镇街之间的职责关系，避免县级职能部门“空心化”等新问题，我们将持续深入调研思考，不断助力全省社会治理体系和治理能力现代化建设。

（原标题《解决“看得见的管不着、管得着的看不见”基层治理难题 ｜行政处罚权下放镇街改革如何平稳落地见效》 来源：江苏法治报/李玉柱 郑琳琳 吕长城 孙安然 贺妍玉 ）