破解执行难之规制与立法——写在民事强制执行法草案首次提请全国人大常委会会议审议之后

文 | 本刊记者 沈洋

破解执行难即将拥有单独的法律。

为依法保障胜诉当事人及时实现权益、切实解决执行难，近日，《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》（以下简称《草案》）首次提请十三届全国人大常委会第三十五次会议审议，于6月24日公布《草案》条款，并向社会公开征求意见。

据了解，《草案》分为4编17章，共207条。“《草案》覆盖了民事强制执行程序的总则、实现金钱债权的终局执行、实现非金钱债权的终局执行及保全执行等民事强制执行实施、救济、监督等各个程序阶段，完整地构建了民事强制执行法规范渊源体系。”中国政法大学民商经济法学院副教授刘君博对本刊记者说。

我国民事强制执行专门立法，从无到有，不断探索完善。

西南政法大学执行研究院执行院长、教授、博士生导师马登科认为，《草案》在中国特色社会主义法律体系基础上，全面总结归纳了我国民事执行的司法实践经验和理论成果，并吸收全世界共同文明成果，其完善性、先进性不言而喻。

“《草案》以总分结构为框架，以请求权为基础，以执行标的类型化为具体内容，搭建了民事强制执行法框架。一方面，《草案》吸收现有司法解释等确立的、经过实践检验的成熟规则，确立了限制高消费制度、失信被执行人名单制度、法院内部监督制度、到期债权执行程序等；另一方面，《草案》广泛采纳学界观点，将达成共识性制度引入立法，如被执行人异议之诉、强制管理等。借此，《草案》构建起了具有中国特色的执行程序规则。”西南政法大学执行研究院教授毋爱斌说。

强化执行威慑力

“加强民事执行工作是解决执行难问题、确保法律全面正确有效实施的重要手段，是维护人民群众合法民事权益、实现社会公平正义的关键环节。”在此前举行的记者会上，全国人大常委会法制工作委员会发言人杨合庆表示，民事强制执行法对于建设中国特色社会主义法治体系、推进全面依法治国具有重大、深远的意义。

随着我国经济社会发展，诉讼量逐年上升，执行案件数量也水涨船高。《2022年最高人民法院工作报告》显示，2021年全国法院共受理执行案件949.3万件，执结864.2万件，执行到位金额1.94万亿元。中国执行信息公开网显示，截至6月26日，2022年全国法院执行案件数量已达643.8万件。

然而，司法实践中，始终存在执行难问题。一些案件中，生效法律文书得不到执行，变为所谓的“法律白条”，使得胜诉当事人救济无门，司法公信力也频遭损害。

记者注意到，此次提请全国人大常委会会议审议的《草案》，通过立法明确规定对失信被执行人的惩戒措施，让其切身体会“一处失信，处处受限”。多位法律界人士表示，《草案》条文中有诸多亮点值得关注，有关规定为惩戒失信被执行人提供了法律依据。为强化执行威慑力，《草案》还确立了按日罚款制度和特殊拘留制度。

《草案》第五十七条和第五十九条明确规定了对失信被执行人的执行和制裁措施。按照相关规定，如果被执行人不履行执行义务的，法院可以禁止其进行高消费及非生活或者经营必需的有关消费，以及限制其出境；如果存在妨碍、抗拒执行行为者，法院可以根据情节轻重对其予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

此外，为了强化执行的威慑力，《草案》加大了对失信被执行人的惩戒力度。例如，《草案》第一百八十八条确立了按日罚款制度，对被执行人拒不交付特定标的物的，法院可以对其按日予以罚款，但累计不得超过一百八十日；第一百九十三条新设了特殊拘留制度，针对被执行人持续拒不履行不可替代行为的情形，可以再次予以拘留，但累计不得超过六个月。

中国社会科学院法学研究所民法室主任谢鸿飞表示，近年来，单位及自然人的财产情况日趋复杂，逃避执行的手段更加多样。制定专门的民事强制执行法，有助于解决执行实践中存在的法律适用问题，为人民法院严格规范公正文明办理执行案件提供充分的法律依据，为民事主体实现权利提供更加有力的法律保障。

北京理工大学法学院民法典研究中心主任孟强表示，《草案》明确规定，法院可以视情节轻重对失信被执行人予以罚款、拘留或者依法追究刑事责任，这将进一步加强法律的震慑力，对失信被执行人形成有效约束。

中国人民大学法学院教授肖建国也认为，《草案》大幅提升了背德失信者的道德、经济和法律成本，挤压失信被执行人逃债空间，将对其产生有效威慑。

“《草案》第六十六条至第七十条，明确规定了失信被执行人名单及不得纳入失信被执行人名单的主体、纳入失信被执行人名单的期限、信用惩戒的实施、失信信息的撤销和删除等，在法律上创立了联合信用惩戒、失信分级惩戒、信用惩戒宽限期等制度。这些新的法律规定充分体现了加大打击力度与规范文明执行并重、积极鼓励诚信与严厉惩戒失信并重的导向，将对完善我国社会诚信体系、从源头切实解决执行难起到积极的促进作用。”江苏省高级人民法院执行局局长朱嵘说。

2022年1月18日，江苏省南通经济技术开发区人民法院开展凌晨执行活动，图为执行现场 摄影 杜谅

破解查人找物难

经历诉讼，拿到胜诉判决，很多人满怀希望地申请执行。但是，几个月后，还没从胜诉的喜悦中回味过来，却可能被当头泼一盆冷水——执行案件被终结本次执行了。

西南政法大学法学院副教授谷佳杰告诉记者，执行难问题主要包括执行不能与难以执行两类。穷尽一切执行措施仍然查找不到任何财产，最终没有得到执行的执行不能，是法院执行工作中面临的突出问题。对于执行不能的情况，法院只能按照暂时结案处理，即终结本次执行程序（以下简称“终本”）。

据统计，2021年1月1日至11月15日，终本案件占结案数比例为43.71%。司法实践中，对于胜诉当事人而言，终本意味着其赢得了诉讼却难以获得救济。

目前，执行案件数量逐年增加。虽然司法机关不断加大执行力度，但是，用于执行的司法资源毕竟有限。破解执行领域的“人难查、物难找”等问题，需要有关部门及社会各界充分配合，形成合力。

对此，《草案》第五十二条明确规定了律师调查令制度，法院通过网络信息平台无法查询的某项财产信息，申请执行人通过委托律师客观上无法自行调取的，可以委托律师向人民法院申请调查令。

肖建国表示，律师调查令本质上是一种司法领域的授权调查法律关系，由法院公权力作为后盾支持，具有一定的强制性效力。这一制度有助于减轻法院执行部门“案多人少”的工作压力，强化当事人在强制执行中的主体地位。

查找被执行人的行踪和财产，当下犹如大海捞针，尤其是跨省办案，耗时费力。《草案》明确规定，要发挥制度优势、科技优势，多部门联合构建天罗地网，让失信被执行人及其财产一目了然、无处遁形。

据介绍，《草案》第七十四条提出建立信息化网络协助执行机制，负有协助执行义务的有关国家机关或者其他承担社会管理职能、提供社会公共服务的组织与法院之间应当建立信息化网络协助执行机制。

“建立网络查控财产平台，对被执行人在全国范围内的存款、不动产、网络资金、证券等16类25项信息可以进行查询，实现了对被执行人主要财产形式的全覆盖。”最高人民法院执行局综合室主任邵长茂说。

“强制执行涉及财产状况的调查、人身自由的限制等诸多方面，如果相关组织或个人不配合，不仅会让法院陷入‘单打独斗’的执行困局，还可能让当事人对司法判决产生怀疑，影响司法权威。”谢鸿飞表示，厘清各方面配合执行工作的法定义务，有助于实现执行信息及时共享，提高执行效率和准确性。

随着经济社会发展，股权、知识产权、虚拟财产等新的财产类型不断出现。为了进一步强化被执行人报告财产义务，《草案》明确规定了报告财产令制度，被执行人收到法院发出的报告财产令后，应当于指定的日期亲自到场报告。

孟强建议，尽快完善财产权登记制度，实现登记和查询电子化、联网化；审判机关也应充分了解执行领域相关疑难问题，让判决更具可执行性。

此外，《草案》还根据群众反映的执行财产变现难问题作出了新规定。传统拍卖模式周期长、佣金高、成交率低、廉政风险大，不利于财产顺利变现。针对财产变现难，《草案》进一步明确规定了以网络司法拍卖为原则的变价方式，针对价值较低的动产，规定了无底价拍卖、一拍终局等制度；对不宜变价、变价不能的财产增加规定了强制管理制度。

规范执行权运行

在热议如何让《草案》条款长出“牙齿”的同时，社会公众亦普遍关注如何把执行权关入制度“笼子”。“我认为，有必要因应实际情况作出更多具体规范，加强对权力运行的制约和监督。”全国人大常委会委员谭耀宗说。

事实上，《草案》明确规定，民事强制执行应当公平、合理、适当，兼顾各方当事人和利害关系人的合法权益，不得超出实现执行目的所需的必要限度。《草案》同时规定，被执行人为未成年人的，人民法院不得将其纳入失信被执行人名单。

“规范执行权的行使是本次立法的一大亮点。民事强制执行法是实现债权人权利的法律，更是规范法院执行权力的法律。《草案》不仅构建起法院内部监督、检察监督制度，也赋予执行当事人、利害关系人执行救济、对法院不作为的异议等权利，从根本上治理消极执行、乱执行等执行不规范问题。”毋爱斌说。

“一些地方执行措施比较激进，不当限制被执行人人格权。”孟强表示，执行人员应稳妥区分无力履行和拒不履行，厘清债务人财产和他人财产等情况，把握强制执行措施的“度”。《草案》突出“善意文明执行”的立法理念，确保执行工作既实现公平正义，又平衡保护各方合法权益。

为进一步解决消极执行、乱执行等执行失范问题，《草案》还规定了当事人、利害关系人可以就人民法院未实施应当实施的执行行为提出申请的制度和人民法院的自行纠正制度。

“这将有助于引导执行申请人积极行使权利保护自身权益，加强对法院执行工作的监督，督促法院及时正确履职。”谢鸿飞说。

《草案》同时规定，经当事人、利害关系人申请，人民检察院认为同级或者下级人民法院的执行行为违反法律规定、应当实施执行行为而未实施或者在执行中作出的其他生效裁定、决定确有错误，需要纠正的，应当提出检察建议。

肖建国建议，进一步完善强制执行救济制度，为执行参与人提供充分的救济程序。例如，对于严重消极执行行为，除了执行机构自行纠正、上级法院执行监督、检察机关监督外，还有必要赋予当事人、利害关系人申请提级管辖等权利。

将执行权关入制度“笼子”的背后，还涉及审判权与执行权相分离的体制改革。全国人大常委会委员张苏军建议，立法过程中应从更高层次、更广范围统筹考虑审执分离，使审判权与执行权之间形成更有效的制约机制。

“作为一部关涉当事人权利实现的基本程序法，《草案》应当进一步在执行机构和人员设置、执行衍生诉讼设计等方面充分论证、打磨细节；吸纳最新研究成果、汇聚民意和各方共识，将人民群众的诉求和学界、实务界期盼凝聚在立法工作中，力争成为世界强制执行法立法史的一部经典之作。”刘君博表示。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2022年第13期

中国审判新闻半月刊·总第299期

编辑/孙敏