政府投资项目转包、挂靠、违法分包行为认定及审计方法

　　近年来，某市审计局在政府投资项目审计中发现，转包、挂靠和违法分包等违法违规行为屡禁不止。一些公司将其承包的工程压价转包或违法分包，形成“层层转包、层层剥皮”的现象，实际用于工程建设的费用大为减少，导致偷工减料，埋下质量安全隐患。笔者结合审计实践，总结了政府投资项目转包、挂靠、违法分包行为的审计方法。

　　一、转包、挂靠、违法分包的定义

　　转包，是指承包单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。挂靠，是指单位或个人以其他有资质施工单位的名义承揽工程（参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动）的行为。违法分包，是指承包单位承包工程后违反法律法规规定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。

　　二、转包、挂靠、违法分包行为认定的法规

　　按照法规的施行时间不同，认定的法规分为：2014年9月1日至2018年12月31日期间，住房和城乡建设部《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市〔2014〕118号）；2019年1月1日迄今，住房和城乡建设部《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规[2019]1号）。

　　三、转包和挂靠的区别

　　挂靠与转包具有相似性，从外在形式上看，都是与发包方签订承包合同的承包人不实际履行承包合同约定的承包内容，而是全部由第三方完成，但两种行为所涉及的民事责任的承担主体与承担方式等均不同。

　　（一）取得承包权的时间不同。转包一般都是取得承包权以后产生的行为，项目前期的谈判、协商、招投标等事务都是承包人完成，承包人承揽工程后又将工程全部转交给第三方施工。而挂靠往往在争取承包权时就有了明显的行为，实际施工人在承揽工程时参与了项目的前期谈判、协商、招投标等事务，并在整个过程中起了决定性作用。

　　（二）施工现场的人员构成不同。一般转包者会派驻少量管理人员参与施工管理，而挂靠是几乎所有的管理和技术人员都是其他单位人员。

　　（三）承包的工程范围不同。转包往往是全部工程转包或者肢解后分包，而挂靠一般都是承包所有工程。

　　（四）承接工程的实际主体（含单位、个人）不同。挂靠一般是不满足资质的主体通过各种手段承接工程，但自己又没有满足资质的公司去承接；而转包是满足资质的工程承接工程后，出于各种原因不得不将工程全部或肢解后转包给其他单位或个人。

　　（五）处理处罚（罚款）力度不一样。按照《建设工程质量管理条例》第六十一条、六十二条规定，挂靠行为的罚款是对勘察、设计、监理合同的挂靠双方均处以合同价的1-2倍罚款，对施工合同的挂靠，是对双方处以合同价款2%以上4%以下的罚款。转包行为的罚款是对勘察、设计、监理合同的转包一方均处以合同价25%以上50%以下罚款，对施工合同的转包方处以0.5%以上1%以下罚款。

　　四、转包、违法分包的审计方法

　　转包、违法分包行为的审计需要对建设项目业务和财务同时进行。

　　（一）收集、统计基础资料

　　清理收集被审计单位提供的施工总承包合同及分包合同，并形成分包合同台账，关注是否有承包单位将其承包的工程分包给个人的情形；通过施工单位财务序时账筛选各分包单位名单及付款情况，并形成财务合同台账，关注分包单位收款有无委托付款的情形；在住房和城乡建设部《全国建筑市场监管公共服务平台》上逐一核实各分包单位的企业资质，包括分包单位企业资质的变更及审核情况；清理收集主要材料供应商合同，并形成主材供应商合同台账；在工商网站上核查、统计各分包单位及主材供应商企业信息，包括法人代表、股东、注册地址、联系方式等（以上信息均含历史变更信息），并完善到分包合同及主材供应商台账中。

　　（二）综合分析、比对

　　对比、分析分包合同台账与财务合同台账，重点核查分包合同台账有无漏报、瞒报的情况，往往漏报、瞒报的分包合同都有问题；筛选分包合同台账，结合认定法规中违法转包（九种情形）、违法分包（六种情形）的情形进行一一对比，最终确定相应的违法行为。

　　建筑工程承包有三种违法行为，一共18种表现形式，除肢解转包和挂靠外，其他的违法情形均可以通过上述方法将其比对出来。

　　五、肢解转包和挂靠的审计方法

　　肢解转包和挂靠的无法直接根据上述法规进行认定，需要核实相关人员、单位之间的关联。

　　（一）肢解转包的审计方法

　　核查、对比不同分包单位法人代表、股东、现场负责人之间是否有关联，主要核查是否存在同一人用不同单位承担所有工程的情形；核查分包单位与主材供应商之间是否有关联，主要核查是否存在工料拆分签订合同的情形；核查所有分包单位的合同内容，核查是否存在总包单位将所有项目工作内容完全拆分给同一分包单位或多个分包单位的情形。

　　（二）挂靠的审计方法

　　核查分包单位现场负责人、结算负责人的身份，通过社保核实是否为分包单位的职工；核查施工总承担单位在支付分包工程款时有无委托支付或者直接支付给第三方的情况。

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