在不增加政府隐性债务下，城市更新项目运作资本如何有效整合？

|城市更新专题研究系列·24·睿诚研究院|

文|罗乾波

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国家近期主要政策概览

睿诚研究院观察，五月份以来，在力促经济平稳发展和有效引导银行和保险等类资本发挥出实际的价值上，国家在金融政策方面的指导和调整中，近期推出的相关政策主要有：

◢ 2022年5月13日，银保监会发布的《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》提到：坚决遏制新增地方政府隐性债务，严禁银行配合地方政府新增隐债上新项目、铺新摊子。

◢ 5月18日，财政部发布了关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报，选取了来自全国多省份的8个违规增加隐性债务的案例，对地方政府债务加强了约束。

◢ 6月13日下午，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，加强地方政府债务管理，清晰界定了省以下财政事权和支出责任。

简析：

过去，在不同时期国家众多政策的要求下，各项政策基本已经完成了自己的历史使命；在新周期新环境和新要求下，尤其是近两年的重大压力中，经济城市文化等的发展，都需要根据新的变化和趋势，来系统优化和调整，以便快速适应当下市场的情况和有效推动中国经济大局的健康前行。

对政府类债务进行规范，一是有效国内转换经济发展模式下的一大核心要求，也是站在当下和未来视角下的一大战略层面的取舍及要求。

睿诚研究院分析，众所周知，原来各地的城投公司等，都是各地的核心举债平台和载体，有很强烈的路径依赖，尚未完全断奶，上述财政部等政策的出台，以加速政府或城投类平台公司的产业和资金等的转型，而为新周期的大发展输送动力。

轻松举债之门，已被关闭！

也将策动长沙和其他城市的城市更新项目在开发模式、资金运作上发生重大变化。

如何重构体系？

02

城市更新项目资金的三大整合策略

睿诚研究院注意到，雨花区的响应速度非常快，5月30日在《红星片区城市更新（旧城改建）红星大市场更新单元项目引入合作企业公告》中，其中说到“1、本项目按照“政府主导、市场运作、自求平衡”的原则，采取“一二三级联动开发”的模式实施。该项目采取市场化运作方式，确保不新增我区隐形债务。”

在长沙城市更新项目中，为第一个发声的主体。

最近，有好几个城投、央企和咨询机构与我们交流和探讨，在债务的严控约束下，城市更新类项目如何设计出合理的资本运作模式？

城投等举债，急转直下；

央企等强控，困难重重。

监管层和央企等，必须率先垂范，而引领市场趋势。

在城市更新项目的资金整合中，合规合理的模式主要有：

1、政策性资金

这是国家级资金的底层基础，因为城市更新是核心国策及战略，在宏观层面，国家已经设计出了三层结构，一为国家级资本和各项政策、二为地方性资金扶持减免等政策、三为市场化运作模式等，已经从底层、中层与市场层搭建出一个系统的架构。

下面摘录一二：

在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，“22.建立现代财税金融体制。加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。健全政府债务管理制度。”

5月6日，银保监会发布《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》，重点强调了“四、围绕绿色、智慧，提高城市建设和治理水平——（五）支持基础设施建设，助推城市功能提升。引导银行保险机构依法依规支持城市更新项目，鼓励试点先行，顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重功能提升。鼓励银行保险机构为城镇老旧小区改造等民生工程以及现代化物流体系、便民生活圈网点、步行街改造提升、城市停车设施等提供金融支持，保障优化生产、生活、生态空间。”

长沙方面的相关政策有（参见下图）

2、专项债和基金模式

专项债内容参见下图。

在城市更新基金层面，各地政府积极在政企社会资本方面设立和推出区域内的产业积极项目，在国家和市场的二元体系内，打造和培育出城市更新类母体及其相关的资本运作示范类平台，以有效推动国内城市更新产业的发展。

相较于上述纯政策性资金，此类专项债和基金的方式，睿诚研究院认为，这是国内城市更新产业资金运作体系中的枝干类要素，具有很重要的价值。

专项债延续了政府的政策精神，城市更新基金将其边界扩大到国央企和社会资本的范畴，在不同类主体中，将会形成一个主要的资金整合模式，而辐射到更广阔的空间和市场。

3、市场化模式

广深等大湾区一带，因其旧改的历史和实践众多，业已成为国内城市更新探索的一个试验田，为国内其他城市提供了许多的参考，在国内城市更新的大盘内，有其独到的借鉴价值。

然而，也因其特殊性，广深模式，也有一定局限性，其他城市学不来，只能参考而不能完全抄作业。

鉴于各个城市的历史和实际情况的复杂性等，局部区域的个性化实践，将与自己的现实情况差异较大，生搬硬套只会适得其反。

以往，以房地产开发模式和民营房企为主导的旧改等，已不符合国家政策等的核心要求。

就当下的城市更新的趋势而言，主体和资金等各类元素，在新的政策和产业等引导下，市场类的优质资源，也必将快速流动，而为产业的整体发展提供新的动力及能量。

于国内城市更新的走向来看，政府+市场，永远是城市经济等持续发展的核心引擎的两个方面和本有支撑点。

例如，卓越参与的天心区披塘村项目、旭辉参与的自然岭项目等。

小结：

城市更新项目资金的整合，在政策和市场层面皆需进行优化设计，单纯依赖某一个方面，都难以独善其身而将陷于时代趋势的泥潭。

要点及核心策略都是结构化的，并没有那么庞杂，保持清醒，有重有细，方能真正把握其要略等。

政策类资金不会加大债务负荷，需充分运用；

基金类资金为政府所倡导模式，需躬身而行；

市场化资金为竞争性优质资源，需大力开拓！

三者合理组合下，必能符合政策和产业的要求。

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结束语

在城市更新项目的资金运作上，业内在不同角度提出了很多的想法和策略，颇有点扑朔迷离的感觉，或许难以有效把握其主旨。

基于此类现象的思考，结构决定性质，故而睿诚研究院以提纲挈领之结构化形式，来简化政策、市场等变化，为大家更好地理解和抓住其间的要点提供一些有益的参考。

梳理纷纭，洞察本质，大道至简！

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