空间规划视角下城景边际地区发展指引研究 ——以江西省庐山市为例

导读

生态文明建设背景下，自然资源部的成立意味着国土空间用途管制和生态保护修复职责的统一行使。城景边际地区是城市与自然的交界地带，资源环境承载力和空间开发适宜性之间存在较大的不平衡性，是推进国土空间规划实现全域全要素管控和治理的重难点区域。目前，城景边际地区发展紊乱，城市与景区之间存在用地、生态、社会、经济、风貌等各方面的矛盾。因此，本文以世界遗产地庐山的城景边际地区为研究对象，探索了以城景融合为目标，以现状发展特征和休闲潜力特征双重导向为原则，在国土空间双评价基础上，针对城景边际地区的资源要素特征进行休闲适宜性潜力评价修正，精准判断城景边际地区发展特征规划方法，得出生态旅游型、农业旅游型、城镇旅游型、融合发展型、原态发展型五大功能分区，并针对各分区从功能管控、生态管控和建设管控三方面提出细化的发展指引。

本文字数：6558字

阅读时间：20分钟

作者 | 刘晓，屠颖星，张曼曼，葛凡华

上海同济城市规划设计研究院有限公司

国土空间规划、城景融合，城景边际地区，空间发展指引

一、引言

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国土空间规划改革提出了全域全资源要素统一管理的要求

2018年3月，国务院组建自然资源部，全域的空间规划体系迎来重大变革。自然资源部统一执行城乡规划管理职责与各类自然资源调查及管理职能，真正意义上开始尝试全域全资源要素的统一管理。这一时代背景意味着在生态文明时代，协调城市与自然的矛盾冲突关系、解决资源环境承载力和空间开发的适宜性之间的不平衡关系尤为重要。因此过去从城市边缘地或景区边缘地出发的单向研究视角也应随之发生转变，从双向视角出发探讨城景边际地区对城市和风景名胜的保护缓冲、协同利用的价值更为突出，而针对该区域的资源判定、科学利用方法的研究仍较为缺乏。

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城景边际地区为城市与自然交界带，区位重要但矛盾频出

城景边际顾名思义属城市与景区之间的交界区域，是城市与风景名胜互为渗透、条件复杂、利益多元之所在。采用城市边缘与风景名胜区边缘双重视角，选取具有明显相互连接、相互作用的城市与风景区交界缓冲地带。根据城-景之间四种空间组织关系（城景相融、城景相邻、城景相伴、城景相融相伴），城景边际地带也具有四种空间状态。

图1.城景边际地区四类空间状态

资料来源：作者自绘

城景边际地区由于既与城市好的设施基础相邻，又有优质的风景资源为伴，使其成为城市建设扩张和休闲旅游发展潜力之地，也使其面临较大的开发压力。在独特的资源禀赋与区位条件影响下，城景边际地区是推动休闲旅游经济崛起和乡村振兴战略落实的重要空间载体。但由于该区域缺乏规划引导，同时管理管控方式不明确，反而使其生态环境和大地肌理遭受到了严重威胁，加剧了城市与自然的矛盾冲突。

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庐山市的设立，为城景融合提供了良好的保障

20世纪80年代起，庐山风景区管理长期分属于不同地方及部门。山体面积近300平方公里的庐山，分属庐山管理局、庐山自然保护区，以及九江市的星子县、庐山区、九江县管辖，多头管理等问题曾撑起困扰着庐山的发展。2016年5月，庐山市的挂牌成立从体制上解决了上述问题，彻底打破了原本“一山多治”的局面。自此，庐山成为一个同时拥有风景区与城镇空间的综合功能的城市，这为统筹城景一体、城景融合提供了良好的保障。

二、理论基础与研究框架

1

相关研究与发展

2.1.1 城-景关系发展探究

城市与毗邻城市的风景名胜区发展至今，存在着诸多矛盾，相互制约的发展局面比比皆是，主要体现在用地、生态、人居、美学等几个方面。邓武功（2007）基于城市风景区和城市之间存在着的诸多矛盾，分别从城市视角、城市风景区视角及两者相互关联的视角，尝试提出解决城景矛盾、促进城景发展的10个途径 ；高畅（2007）针对城市型风景名胜区边缘地带，提出城市与风景名胜区边缘地带的矛盾集中体现在在保护和开发、短期利益与长期利益、游憩旅游需求大和对城市型风景名胜区边缘地带利用不足、风景名胜区发展与城市发展之间的矛盾，提出了对城市型风景名胜区边缘地带积极利用的指导原则和策略；侯书凯（2017）将城景问题梳理为发展方向、产业布局、生态环境、重大基础设施、视觉影响等方面的不协调问题，并建立了城景协调规划技术框架。可见城与景的交界地带的发展关系矛盾问题，已经引起了广泛的关注和研究。城景边际地区作为城景两者的交界地带，土地与人口构成复杂，是城景矛盾最为主要的空间载体，它主要表现为不会借力景区资源或过度使用景区资源。因此，城景边际地区的合理发展与管控，对于促进城景融合具有较大的实际意义。

2.1.2 国土空间双评价的选择

目前学术上对城景边际地区这块区域仍缺乏有针对性的研究，多以与景相邻的城市、或与城市相邻的风景区为研究对象，单向思考城市或景区的发展途径，并且在方法上多局限于定性分析与描述。城市空间与风景名胜区的评价方法在目标与具体技术方法上都有一定的差异性，对于在城景边际地区应用也存在一定的不充分性。为探究城景边际地区的合理发展与管控方法，本研究认为需从城市与风景区双向角度思考，首先进行空间要素识别，在此基础上分析发展特征，国土空间双评价的出现为城景边际地区的初步判断提供了基础。

国土空间规划双评价在评价目标与技术方法方面，都与以往的规划思路和评价体系有较大转变。首先，在评价目标方面，不同于以往规划的侧重总量调控为主，双评价的主要目标是从资源环境角度认识国土空间开发保护利用特征，同时结合发展战略、人口经济社会文化等因素，对地区空间进行特征描摹和功能引导，实现城市开发的空间约束与功能指引。在技术方法方面，双评价从以往的各部门专业评价转变为由发改委等十三部委发布的并联交错式评价，并历经了从单要素向多要素系统综合、从单一功能向全域要素功能转变的过程，技术方法具有以往评价所不具备的科学性和客观性。

国土空间双评价包含资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，两者是串联递进的耦合逻辑关系，前者确定资源利用上限、环境质量底线和生态保护基线，后者则判定是否适宜开发、以何种方式开发、开发强度大小，最终导出用地适宜性分区、开发限制性分类和风险警示性分级等地类图斑识别，从而多向支撑国土空间规划。其技术流程分为“数据准备——单项评价——集成评价——综合分析”等步骤。最终形成主导功能空间和多宜性空间的图斑空间分布，进行国土空间开发适宜性组合情景分析与规划决策。农业开发主导功能的空间侧重农业生产、耕地保护，建设开发主导功能的空间侧重城镇开发，生态保护主导功能的空间则侧重保护，此外，还会形成适宜多个功能的多宜性空间，如建设农业双宜空间。

基于以上思考，本研究提出针对城景边际地区，在进行国土空间双评价判定空间基本使用类型的基础上，应引入以游憩体验、风景资源价值为主要影响要素的休闲适宜性潜力评价修正，以构建完整包含城的要素与景的要素、双向考虑的评价修正体系。

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方法路径

2.2.1 技术路径

本研究以城景融合为目标，以现状发展特征和休闲潜力特征双重导向为原则，以GIS软件为平台，基于国土空间双评价，针对城景边际地区的特征进行休闲适宜性潜力评价修正，精准判断城景边际地区发展特征，并进行发展指引。

图2.技术路径图

资料来源：作者自绘

2.2.2 国土空间双评价

国土空间双评价给了我们进行现状特征分析的契机和方法模型，包含了资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，本研究期望运用国土空间双评价机制，分析得出城景边际地区的开发适宜性结果，并根据结果划分三区三线，区分生态空间、农业空间、城镇空间等类型。

图1.国土空间双评价技术流程图

资料来源：《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》

2.2.3 休闲适宜性潜力评价

经过研究发现，相邻的景区与城市在经济、社会等各方面产生一定程度的叠加。这种叠加在日常休闲游憩，旅游开发与建设等方面显得尤为明显：一方面风景区是城市市民日常开展休闲、游憩活动的绝佳场所，也是游客前来游览度假的最佳选择；另一方面，城市的基础服务设施又为前来风景区的游客提供了良好的保障。

因此休闲适宜性的潜力评价应全面衡量城景边际地区的休闲游憩总体水平，包含基础层次的城市休闲要素评价指标与专门层次的风景区休闲要素评价指标，针对文化场所、公园广场、商业购物街区、风景名胜区、体育娱乐设施类场所五类二级指标制定十大三级指标。

表1.休闲适宜性潜力评价指标体系

资料来源：作者自绘

表2.休闲适宜指数划分

资料来源：作者自绘

2.2.4 耦合分析及发展指引

将国土空间双评价的空间类型划分结果与休闲适宜性的等级进行耦合分析，得到城景边际地区空间发展特征分类矩阵。将城景边际地区划分出五种发展特征类型：生态旅游型、农业旅游型、城镇旅游型、融合发展型、原态发展型。

图4.城景边际地区空间发展特征分类

资料来源：作者自绘

（1） 生态旅游型

休闲适宜较高的生态区域，一般位于靠近景区的地带，适合依托优质山水生态环境开展观光旅游、运动体验、科普教育等旅游活动。

（2） 农业旅游型

一般位于城景边际地区中部地带，位于农业空间，适合在乡村田园地区开展休闲农业、农耕体验、农家民宿等旅游活动。

（3） 城镇旅游型

一般位于靠近城市的地带，位于城镇空间，适合依托城市旅游资源，融入城市观光、人文体验等旅游活动，适当建设旅游服务设施，提高综合服务能力。

（4） 融合发展型

在三类空间中都有分布，休闲发展适宜性等级为“一般适宜”，适合开展以一、二、三产为主，以旅游开发为辅的旅游产品体系，并为城镇居民提供日常休闲游憩的场所。

（5） 原态发展型

属于三类空间中不适合开展旅游的地区，保持原态，自然发展即可。

三、 庐山市城景边际地区发展特征分析

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庐山市城景边际地区发展背景

庐山国家级风景名胜区作为世界级的旅游目的地，对于周边地区的发展具有极强的带动力。但是，同属于庐山景区周边的九江市和庐山市的发展水平却存在较大差异。九江市为庐山景区提供服务配套，得以稳定发展，并已逐步树立起城市品牌。相较之下，庐山市北靠庐山、南临鄱阳湖，资源禀赋优厚，但发展态势却并不理想。其核心问题就在于庐山风景区的管理单位是独立于城市的，其所做的风景区规划主要服务于景区，对城市的发展考虑较少，因此，城-景管理权限分立就导致了周边部分城市难以依托庐山景区而发展。然而，2016年庐山市撤县设市，将庐山景区的三分之二纳入其行政范围，赋予其综合管理景区与城区的管理职能，为城景统筹发展提供了契机。

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国土空间双评价指导下的庐山市三区三线管控

首先，对庐山城景边际地区进行国土空间双评价。国土空间双评价由资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价构成，是未来规划研究的趋势所在。因此，本研究即与国土空间规划进行衔接，运用双评价方法体系对庐山城景边际地区进行基础性评价。由此得到国土空间开发适宜性结果，通过三区三线的分析，判断生态空间、农业空间、城镇空间的基本分布结构，划定市域重要生态空间的分布状况。

图5.三区三线分析图

资料来源：作者自绘

3

休闲发展适宜性分析

在双评价的基础上进行休闲适宜性分析，而休闲适宜性高低主要取决于资源的景观价值评价。因此，本研究通过景观价值综合评价来判断休闲发展适宜性，在资源稀有性、多样性、美观性等要素基础上，综合考虑高程、坡度、地质灾害等要素，顺应水文变迁，避开不适宜区域，同时运用ArcGIS平台进行可见性和可达性的分析，从而综合识别城景边际地区的优质景观区域，即庐山城景边际地区休闲发展适宜性在空间上的分布情况。

图6.可见性可达性分析图

资料来源：作者自绘

图7.休闲发展适宜性空间分布图

资料来源：作者自绘

4

综合评价分析

将国土空间双评价成果与休闲发展适宜性分析结果进行耦合，得到庐山城景边际地区的发展特征分类矩阵表格（其中，生态、农业和城镇空间根据适宜性分成七个小类，休闲适宜性可以分成适宜、一般适宜和不适宜，耦合之后得到五类分区）。将城景边际地区划分出五种发展特征类型：生态休闲型、农业休闲型、城镇休闲型、融合发展型、原态发展型。

图8.综合评价分析结果

资料来源：作者自绘

四、庐山市城景边际地区空间分类发展指引

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庐山市城景边际地区空间类型划分

4.1.1 生态旅游型

这类空间主要由沿庐山风景名胜区南麓分布的生态空间构成，其自然生态环境优越，景观价值高，分布有白鹿洞书院、观音桥、秀峰等旅游资源。在这类空间里，借力庐山风景名胜区旅游品牌，大力挖掘和推广特色旅游资源，发展观光旅游、科普教育等旅游活动，形成以生态旅游为主导的绿色产业发展空间。

4.1.2 农业旅游型

这类空间主要由庐山南麓零散分布着的农业空间构成，靠山面湖的田园风光较为独特，与庐山名人陶渊明所描绘的田园生活相契合，具备发展农旅融合产业的潜力。在这类空间里，植入休闲农业、农耕体验、农居风貌参观等旅游体验活动，植入庐山田园诗作文化元素，与名山名湖旅游品牌差异化发展，也是对庐山旅游业态的补充。

4.1.3 城镇旅游型

这类空间主要由休闲游览适宜性较高的庐山边缘城镇空间构成，以西南部峰德新区为主，这类空间是城市边缘与自然环境交融的区域，景观价值与游览可达性高，且城市服务舒适便捷。在这类空间里，通过城市设计等规划手段优化景观界面，布局公共空间，集城市休闲、自然观光、文化体验于一体，打造成为地方文化名片与主客共享的优质空间。

4.1.4 融合发展型

这类空间由休闲适宜性适中，景观游览价值不高，旅游资源点也较少。建议这类空间依据城市产业布局和自身特色发展其他产业，如现代农业、绿色工业、特色商贸业等产业类型，在此基础上，适当植入旅游活动，形成其他产业为主、旅游为辅的产业格局。

4.1.5 原态发展型

这类空间由休闲适宜性较低，不适合发展休闲旅游，宜保持原有发展状态，或遵循相关发展规划进行发展。

2

分区三维弹性引导

我国现行的控制性规划体系下，对城镇或者风景名胜区空间的管控往往通过指标的限制和具体区线的划分来实现。这种通过对具体的国土空间设置硬性指标进行管控的方式在城景边际地区多元功能属性的特征下缺乏弹性。同时，现行管控标准偏重于建筑密度、容积率等建设指标，对城景边际地区的功能和生态保护方面缺乏指导。

城景边际地区的管控应充分考虑风景名胜区生态保护和城郊资源利用并存的特性，并结合功能混合的思路，在空间管控中以更具针对性的包含了生态引导、建设引导和功能引导三个维度的引导性规划替代单纯的用地指标控制（见表3）。这种三维引导更全面的涵盖了城景边际地区涉及的各个要素，为景区的保护发展与城郊的资源利用提供了统筹协调力度更强的指导。引导原则如下：

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为了使引导策略更具灵活性和弹性，在管控指标的设置中采用区间的形式，在体现规划精神、保证人与自然和谐共生的基础上尽可能减少对开发活动的束缚。

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在对功能的管控中以设置负面清单的方式替代具体项目的设定，尊重市场规律和人的诉求，为项目开发保留足够的可能性和发展潜力。

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考虑城景边际地区的景观资源识别利用与城镇村经济产业发展的关系，以旅游休闲经济带动城景边际的发展，功能设置考虑观光、体验、设施、休闲等不同的建设需求。

表3.庐山市城景边际地区各类型空间发展引导

资料来源：作者自绘

五、研究展望

本研究突破了城市与景区的主导地位，开始将城景边际地区视作一个独立存在的空间进行研究，是一种新的视角。针对城景边际地区的特殊性，结合国土空间双评价的研究契机，本研究尝试构建一个适用于该地区的定量分析评价模型，弥补了以往研究的不足，具有一定的学术意义。同时，本研究还具有较大的应用价值。一方面，对国土空间双评价这一新兴规划方法进行了积极的尝试和灵活的应用，丰富了该方法的实际应用经验。另一方面，本研究提出了定量评价方法，有利于提升城市规划的科学性和指导性。随着国土空间规划方法的不断实践和日益成熟，未来应及时对评价体系进行调，并在更多的实证研究中进行试验，最终建立普适性的指标体系和评价方法。此外，本研究在现状特征判断的基础上选取休闲旅游发展潜力作为研究导向和修正因素，未来可从其他多个角度扩展研究，如通过用地、生态、人居、美学、交通等方面的全面分析，最终形成城景边际地区的综合发展指引。

参考文献（上滑查看全部）

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[3] 侯书凯.风景名胜区城景协调规划技术框架研究[D].东南大学,2017.

[4] 袁耀华.开封市城市景区过渡空间设计研究[D].河南大学,2017.

[5] 涂人猛.城市边缘区——它的概念、空间演变机制和发展模式[J].城市问题,1991(04):9-12.

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[7] 张德顺,杨韬.应对生态保育规划的风景名胜区生态资源敏感性分析——基于生态资源评价结果[J].中国园林,2018,34(02):84-88.

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[9] 韩锋,杨晨.武当山风景名胜区总体规划探索与创新[J].城乡规划,2018(06):107-114.

[10] 王国玉,白伟岚.风景名胜区生态敏感性评价研究与实践进展[J].中国园林,2019,35(02):87-91.

[11] 洪学聪.杭州皋亭山风景资源评价与旅游发展策略研究[D].浙江大学,2019.

*本文为2020年中国城市规划年会论文。

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