农地流转目标考核在农村土地流转中的作用

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农村土地流动指标评价对农村土地流转的作用

试析乡村体制的环境调控效果

一、绪论

如何正确、有序地进行农地流转，是解决农用地不市场化配置难题，提高土地流转效益的根本途径，这对促进我国农村经济社会的转变、实现农村社会经济的发展具有重要作用。但是，长期以来中国农村土地流转的发展滞后，流转规模小，流转期限短，合同不规范，制约了规模经济的发展和资源的有效利用，制约了农民的长期投入和生产效益。在这样的大环境下，国家出台了“完善农村集体土地经营权的流转机制”、“发展多种形式的适度规模经营”等政策，并将其纳入政府目标考核范围，加强政府对农地流转市场的监管与服务责任。因此，实行土地流动指标评估制度是否能够对农村土地的流转起到积极的推动作用？这是本论文首先要解决的问题。

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从实际情况来看，农村土地的流转不仅是一个简单的要素流动，而且与普通的土地所有权也有很大的区别，农村土地所有权的买卖既有正规的，也有非正式的。农村土地流动指标评价是一种由上至下执行的外在政策，一旦纳入“乡村场域”，就会与正规、非正式的农村土地流动进行关联。如果忽略农村的体制生态功能，则会导致农村的政策执行出现偏差和走样。事实上，这也是一大堆问题。其次，在村庄正规与非正式体制的双重作用下，土地流动指标评估将如何改变村庄土地的流动？

从现有的研究成果来看，关于土地转让指标评价的成效，学界意见不一，至今没有统一的结论。此外，现有的研究多采用个案研究和质性研究等方式，从社会学和政治角度对农村土地流动指标评价的有效性进行了研究，缺少实证的验证。因此，文章运用江苏，辽宁，江西和重庆农村的农村土地流转指标评价制度对农村土地流转的影响和作用机理进行了实证研究，并进一步考察农村制度环境的调控效果，以期为规范农地流转制度、引导农地流转市场规范有序发展提供决策参考。

本文的研究成果主要包括以下几个方面：首先，通过对农村土地流动指标评价制度的作用进行了实证研究。在农村土地流转“内卷化”的大环境下，一些人期望通过政府的干预来激活农村土地流转的监督和服务职能，从而促进农村土地流转的健康发展。本研究在经验层次上对以上效果进行了初步的检验；第二个方面，重点研究了土地流动指标评估政策在执行中的体制背景。政府的执行成效既依赖于其本身，也依赖于其内在的体制环境。如果不能与体制的情况协调，将会造成政策的实施失效。文章考察了乡村社会体制的调控作用；第三部分，通过对乡村基层民主与家族关系的探讨，进一步证实了村庄土地流动中的基层民主与家族关系，以及村民与家族网络之间“权威耦合”的关系。

二、分析框架和假设

“压力机制”是实施“压力机制”的一种重要方式，通过对政府绩效的评估，可以提高村干部的工作热情。明确地说，农村土地的流转是由上级部门负责管理的，其绩效考评与村干部的工资、甚至是晋升等挂钩，具有很好的激励和约束机制，能有效促进村干部参与农村农地流转市场的监管与服务工作。在农村土地流转中，尤其是规模经营方面，充分利用村干部的中介服务功能，可以有效的降低农民之间的交流和协调成本，同时也可以使农村土地的分散和分散土地的流转，从而降低土地流转的成本，从而提高农村土地的流转总量。而村干部又是“第三方”，为了避免契约和保证的风险，经常会主动帮助农民签署正规的协议，从而推动农村土地的流转。据此，作者建议：实行土地流动指标评估，村庄土地流转和规模化土地的流转比率将得到改善，签约和大规模承包的比例得到改善。

农村土地流动指标评价作为一种外在的政策配置，其对村官的角色具有一定的影响。中国的乡村社会，首先是基层民主体制。自从广西河池果作村于一九八○年成立第一个村民委员会后，农村的基层民主已经成为农村的重要管理手段，并在某种意义上扭转了以往的“唯上”现象。通过对乡村基层民主体制的进一步健全，可以有效地转变乡村的管理体制，矫正村官在执行决策时所表现出的仅仅是政府的“代理人”而忽视了村庄的“当家人”地位。通过对农村土地使用权的分析，可以从根本上解决农村土地承包经营权的问题。因此，本论文的实证假设2：农村土地流动的绩效评估机制将会削弱农村土地流动的绩效。

而以血缘关系和父权关系为基础的家族网络则是乡村社会的一个主要组成部分。土地流动指标评估制度的执行也会因家族关系而发生变化。由于家族网在管理上起着很大的制约和制约功能，因此，不管村干部是不是家族的人，都会受到家族的强烈的道德制约，从而削弱了农村土地流动指标评价的效果。但在农村社会中，家族关系又是乡村社会的一个主要依靠，因此，村民利用家族势力进行“人情”的“政治动员”，以制约村民的“顺风车”，可以有效地推动有关政策的落实。尤其是在村委会是由一个大姓氏家庭和一个家庭组成的“权威耦合”的情况下，可以使村民们更好地劝说村民们去拥护他们的决定，从而对政策的执行起到积极的推动作用。在此基础上，家族网可以加强农村土地流动指标评价对农村土地流动的作用。因此，本论文的结论是：农村土地流动指标评估中，宗族关系对农村土地流动的调控效应。

三、数据、模型与实证研究

(一)资料的出处

本研究采用了研究组2020年14月主持的“中国土地流转与规模化”研究。本课题以农村土地流转的发展为重点，目的在于完善农村土地流转管理制度，发展多种形式的农业适度规模经营。研究组在全国20多所大学的基础上，采用分层和随机的方法进行实地考察，研究对象涵盖了中国东部、东北、中部和西部四大区域，其中江苏，辽宁，江西，重庆。经过排除存在异常和缺失值样本，此次问卷共有142个农村居民有效的农村居民调查表，在国内有一定的代表性。

(二)建立模式

根据以上农村调研资料，采用最少二乘法对农户土地的流转进行了指标分析。影响因素主要有：农村土地流转率、规模化流转率、流转合同签订率、规模化流转合同签订率，以及土地流转指标评价制度的执行情况。同时，本研究还探讨了一个内在的问题，那就是在农村地区，很难被观测或测量的因素（例如：村官的决策能力），会对农村土地的流动与国家有关指标的评估产生一定的作用。因此，在此基础上，我们采用了IV2SLS的方法来进行估算。同时，由于被解释的变数为0，因此采用IVTobit的内生解释变量来进行鲁棒性测试。另外，基于以上的回归分析，我们还将农村社区的民权、家族网络等因素以及它们与土地流动指标评价之间的互动关系，来检验农村的体制环境对农村土地流动的调控效果。

(三)实践成果

在土地流动的基础上，指标评估对农村土地流动和规模化流动的影响在1%和5%的统计学意义上均有显著性。与没有进行评估的农村相比，农村土地流转比率提高15.244%，规模流转比率提高15.780个百分点。在土地流转的品质上，指标评估对农村土地承包承包与规模化土地承包签约的贡献度都有明显的积极作用。与没有完成指标评估的农村相比，实行评估的农村集体土地承包承包比例提高17.198个百分点，土地承包面积签约比例提高20.262个百分点。通过t测试，结果表明，与强制、指导评价相比，将土地的流动引入到限制性评价工作中会有更好的作用。另外，调整效果分析表明，农村土地流动指标评价制度在农村土地流动中的作用是负面的，而指标评价的执行偏差则被削弱。而在宗族网和土地流转指标评价指标分别为10%、5%和1%的情况下，农户规模化流转率、流转合同签订率和规模化流转合同签订率均有明显的积极作用。通过对村官家庭变数的t测试，得出了家庭关系对于指标考评的效果的扩大效应，很有可能源自于村委会与家庭的“权威耦合”。

四、结论和对策建议

文章从理论与实践两方面分析了农村土地流动中的国家目标评价政策对农村土地流动的影响。结果表明：一、土地流动指标评估制度对村庄土地的流动起到了积极的推动作用，不但可以提高土地的流动总量，而且可以提高土地的流转品质，这一结果在对内部因素进行分析并对其进行了鲁棒性的验证；其次，农村土地流动指标评估政策对农村土地流动的影响是由乡村体制环境所决定的，而农村土地流动的正规制度则在一定程度上削弱了农村土地流转指标的评价政策对农村农地流转的效果，而作为非正式制度的宗族网络却放大了上述效果。而家族网则可以将土地流动指标评估的效果扩大，其根源在于其与家族网络之间的“权威耦合”。

在此基础之上，笔者得出了两个政策建议：第一，在我国农村土地流动的滞后条件下，推行一项行之有效的政府指标评价制度是合理的。今后可以把土地流转作为一项限制性指标，把评估的重心从“工作过程”和“服务质量”两个方面转移到农村土地的管理，从而促进农村土地流转的良性发展。其次，如果仅仅注重土地转让的政策，则会使政府陷入“看山看树，看不见林”的窘境，必须充分认识到农村的体制生态效应。提出在实施土地流转指标考评制度的基础上，从乡村民主管理和村级非正式管理两个角度提出相应对策：一方面，把农地规模化流转工作纳入农村基层民主议事内容，增强农地流转政策执行的透明度，防止政策实施出现偏差、走样，确保村庄农地流转工作有序进行；另一方面，要充分利用村庄内部的家族力量，削弱家族关系对农村土地的市场分配带来的阻碍，从而促进农村土地的流动，并做好相应的民主监管。