刘守英:好政府要保护产权和减少寻租性管制

政府以许多方式规范着一个国家的经济生活。它是保护还是攫取财产，是提供公共服务还是滥用公共资源，是允许还是压制私人生活领域，会产生完全不同的政府绩效。

随着经济学家越来越关注对制度在经济增长中所起的作用，制度质量受到特别的强调。随着经济活动规模的扩大，制度可及性提高，政府的绩效也得以增进。经济学家的研究还发现，在人类历史长河中，“好政府”提供的高质量制度是欧洲国家成功现代化的秘密，是战后一些新兴经济体腾飞的关键，也对一些国家的成功转型贡献卓著。

从经济学角度看，“好政府”的“好”是指有利于经济发展。已经被检验出对经济增长绩效有显著正相关的制度包括：政府的不当干预较少、干净和高效的官僚系统、公正的法律体系、有效的产权保护、适中和简明的税制、更少以寻租为目的的管制。

与之相对，“坏政府”则是不受制约的政府权力、普遍的腐败、只为少数人服务的法律体系、随意侵犯产权和对合约的不尊重，以及复杂的税制和因人而异的实施。

尽管对“好政府”的衡量说起来简单，但是具体评判起来并不容易。在对“好政府”的度量中，产权保护和减少寻租性管制是没有异议的指标。但是，在是否好政府就意味着轻税这一点上则存在争议。事实上，越是发达的国家，税负越重，一些贫穷国家则根本收不上来税。有观点认为，只要政府能够提供优质的公共服务，民众倒是愿意多交税，关键不在于收多少税，而在于政府服务的质量。当然，税制的简明、减少收税人员自由裁量权也是必需的。

减少政府对经济活动的干预非常重要，但不是体现政府绩效的全部。从政府效率来看，官僚的质量至关重要。总体而言，较多的干预是与低效率相联的，因为不诚信的官员一旦拥有了更大的管制权，会滋生腐败和官僚惰性。

在政府绩效的衡量中，问题比较大却非常重要的一块是政府在转移支付方面的开支、政府消费以及公共部门的就业。政府在这些领域的高开支可能反映了市民支付税收的意愿，而政府在转移支付、补贴或消费方面的高开支也可能反映了税收和再分配的扭曲程度。政府规模，尤其是国有企业部门以及公共部门的就业规模，更多是政治性和再分配性的，很难与政府绩效画上等号。

如何解释世界上不同国家绩效差异如此之大？为什么有的国家能够提供好的服务，有很高的有效性，在公民那里有很高的信任度，而有的国家却陷入腐败和无效率？正如福山所言，对政府质量的衡量不是去了解政府是什么，而是看它做了什么；不是看它遵循的程序有多么现代和完美，而是看它向人们提供基本公共服务的质量。以政府提供的教育服务为例，孩子在公立学校能否接受良好教育这一信息比学校有多少教师、学生注册数是多少等信息更有质量。

哈佛大学教授普利切特等学者发现，发展中国家的最大问题是它们在干着“同构模仿秀”的活计，即它们只是在复制发达国家政府的表面形式，却不能提供同样质量的公共产品。

政府质量比规模对绩效的影响更大。但是，由于公众越来越期待政府提供优质公共服务，也有越来越多的人相信扩大政府职能是有益无害的，但往往只看到了政府支出带来的好处，却不顾其成本分担，导致政府规模的扩张比质量的提升更为明显。

随着政府职能的不断扩大，税率和税收水平也急剧上升。到20世纪末，欧洲国家的税收收入占国内生产总值的比重平均提高了15个百分点。尽管如此，税收收入的提高仍然赶不上政府支出的增长。结果是，财政赤字不断扩大，政府债务不断增加，最终影响经济增长。

衡量政府质量时，关于政府应享有多大自主程度的讨论陷入两难。所有政府在提供服务时，必须有一定的自主性。大量的任务需要政府代理人去完成，委托人或多或少要赋予他们执行任务的自主性。但是，过强的自主性也会导致灾难性后果，如滋生腐败和官员设租寻租，影响政府合法性，降低它的质量。兼顾的办法是，划定出基本区域，允许政府代理人在不越“雷池”的前提下发挥自主性。

最后再谈一谈再分配问题。大多数政府面临的真问题不是再分配水平高低，而是如何通过再分配降低道德风险。在许多国家，精英阶层会利用他们的财富、权力和社会地位接近政府，依靠国家权力来保护他们和他们的孩子。一旦精英利益固化和阶层流动性变差，有些国家最终只得采取暴力革命来解决遇到的问题，另一些国家则采取民粹主义政策。为了避免这样的情况发生，就必须通过民主和法治对精英的权力加以制约。问题在于：谁愿意，又由谁来做这件事呢？

（作者系中国人民大学经济学院党委书记兼院长；乡村发现转自：宏观经济智库 微信公众号）

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