行政登记中收养登记的审查范围？

在公安部开展的“团圆行动”中，公安机关成功侦破电影《亲爱的》原型孙海洋之子被拐骗案，受到社会广泛关注，公安机关第一时间成立专案组对孩子的收养、户籍等问题展开调查。《国务院办公厅关于印发中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030年）的通知》中指出要完善收养有关法规，规范收养程序，严格审查标准，强化收养登记审查与监督，防止被拐（买）卖儿童通过收养渠道“合法化”。本期干货小哥就行政登记中收养登记的审查范围整理了相关裁判规则和司法观点。

法信 · 裁判规则

1.收养登记职责的履行不只是对申请材料的书面审查，应当谨慎履行审查职责，收养登记行为程序违法，所确认的收养条件与事实不符的，依法应予撤销——周某某、王某某诉海安市民政局收养行政登记案

案例要旨：1.公告是办理“查找不到生父母的弃婴和儿童”收养登记的法定程序，该法定程序是依法行政的根本保障，行政机关必须严格遵守。需要强调的是，公告是在通过其他方式查找不到生父母时的最终程序，但并不是查找生父母的唯一方式，不能以公告代替查找职责的履行。

2.收养登记关系到相关当事人特定身份关系的解除和建立，关系到未成年人的合法权益，登记机关更应当谨慎履行审查职责，而不只是满足于申请材料是否齐全。行政机关对提供的材料审查流于形式，未能对申请材料存在的疑点进行核实，也未能对有效线索进行调查的行为，属于怠于履行审查职责。

3. 法律规则的适用需要考虑对今后的所有社会成员发挥普遍的引领作用，其所追求的是整体的、全局的公平与合理，所以，法律适用不能绝对采用具体问题具体分析的思维。即使法律适用的过程和结果对某个特定成员有所不利，也不能因此而改变法律适用的基本原则。在保护亲情关系的原则下，没有理由让原生家庭的感情作出牺牲。至于抚养子女的态度、生活条件的优劣、家庭的状况，都不是影响案件结果的决定性因素。

审理法院：江苏省南通市中级人民法院

案号：（2020）苏06行终171号

来源：人民法院报 2020年7月8日第3版

2.民政部门应严格审查收养登记申请材料，收养关系申请人隐瞒被收养对象事实存在亲生父母的情况骗取收养登记的，应由收养登记机关撤销登记——陈善、王日贵诉遂溪县民政局民政行政登记纠纷案

案例要旨：申请人在申请发放收养登记证时，隐瞒了被收养对象事实存在亲生父母的情况，属于弄虚作假骗取登记的行为。申请人主张其为收养对象已付出千辛万苦的代价的问题，其行可悯，但无法改变申请人骗取登记的事实。收养关系申请人弄虚作假骗取收养登记的，收养关系无效，应由收养登记机关撤销登记，收缴收养登记证。

审理法院：广东省高级人民法院

案号：（2017）粤行申907号

来源：中国裁判文书网 发布日期 2018-05-18

3.以夫妻双方的名义提供相关材料申请办理收养登记，但未如实告知其配偶已死亡的事实，民政部门未严格审查的，收养登记应予撤销——潘虹诉鲁甸县民政局、昭通市民政局撤销行政行为案

案例要旨：收养人应当有抚养教育被收养人的能力。收养关系申请人在配偶已死亡后，以夫妻双方的名义提供相关材料申请办理收养登记，未如实告知其配偶已死亡的事实，不再具有抚养教育被收养人的能力，不符合收养人的条件。民政部门在办理中未严格进行审查，颁发了收养登记证书。该行为属于当事人弄虚作假骗取收养登记，收养关系无效，应当予以撤销。

审理法院：云南省昭通市中级人民法院

案号：（2021）云06行终20号

来源：中国裁判文书网 发布日期 2021-04-02

法信 ·司法观点

1.收养登记制度的概念和意义

所谓收养登记，是国家通过主管部门对申请建立收养关系的当事人，依照收养法规定的收养条件进行审查，对符合法定收养条件的准予登记，收养关系随之成立的一项制度。它是中国公民收养查找不到生父母的未成年人以及儿童福利机构抚养的孤儿和外国人收养中国儿童取得合法收养关系的必经程序。从这一规定看，收养登记属于一种行政确认行为，行政机关只负责对当事人遵循平等自愿原则所建立收养关系的合法性及其结果进行审查确认。国家建立收养登记制度意义重大，通过这一制度，国家能够对收养关系的建立进行监督，及时发现和纠正违反收养制度的行为，依法保护收养关系当事人尤其是被收养人的合法权益，促进家庭和睦和社会稳定。国家要求对收养关系进行登记，还体现了国家对公民收养子女的关心，通过收养登记，亦可对公民进行有关收养的法治宣传，防止违反收养法律规定的行为发生。

（摘自黄薇主编：《中华人民共和国民法典释义及适用指南（下）》，中国民主法制出版社2020年6月出版，第1671-1672页）

2.收养登记的具体步骤

收养登记可以分为申请、审查和登记三个步骤。

（1）申请。

（a）当事人必须亲自当场申请。

收养关系当事人应当亲自到收养登记机关办理成立收养关系的登记手续。夫妻共同收养子女的，应当共同到收养登记机关办理登记手续；一方因故不能亲自前往的，应当书面委托另一方办理登记手续，委托书应当经过村民委员会或者居民委员会证明或者经过公证。

（b）收养人应提交收养申请书和相应的证明材料。

我国大陆居民收养人应当向收养登记机关提交收养申请书和下列证件、证明材料：（1）收养人的居民户口簿和居民身份证；（2）由收养人所在单位或者村民委员会、居民委员会出具的本人婚姻状况和抚养教育被收养人的能力等情况的证明，以及收养人出具的子女情况声明；（3）县级以上医疗机构出具的未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病的身体健康检查证明。收养查找不到生父母的弃婴、儿童的，并应当提交收养人经常居住地计划生育部门出具的收养人生育情况证明；其中收养非儿童福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴、儿童的，收养人还应当提交下列证明材料：（1）收养人经常居住地计划生育部门出具的收养人无子女的证明；（2）公安机关出具的捡拾弃婴、儿童报案的证明。收养继子女时，可以只提交居民户口簿、居民身份证和收养人与被收养人生父或者生母结婚的证明。对收养人出具的子女情况声明，登记机关可以进行调查核实。

华侨申请办理成立收养关系的登记时，应当提交收养申请书和下列证件、证明材料：（1）护照；（2）收养人居住国有权机构出具的收养人的年龄、婚姻、有无子女、职业、财产、健康、有无受过刑事处罚等状况的证明材料，该证明材料应当经其居住国外交机关或者外交机关授权的机构认证，并经中国驻该国使领馆认证（华侨居住在已与中国建立外交关系国家时）或者已与中国建立外交关系的国家驻该国使领馆认证（华侨居住在未与中国建立外交关系国家时）。

我国香港或澳门居民中的中国公民申请办理成立收养关系的登记时，应当提交收养申请书和下列证件、证明材料：（1）居民身份证、来往内地通行证或者同胞回乡证；（2）经国家主管机关委托的香港委托公证人证明的或者澳门地区有权机构出具的收养人的年龄、婚姻、有无子女、职业、财产、健康、有无受过刑事处罚等状况的证明材料。

我国台湾居民申请办理成立收养关系的登记时，应当提交收养申请书和下列证件、证明材料：（1）在台湾地区居住的有效证明；（2）中国大陆主管机关签发或签注的在有效期内的旅行证件；（3）经台湾地区公证机构公证的收养人的年龄、婚姻、有无子女、职业、财产、健康、有无受过刑事处罚等状况的证明材料。

（c）送养人应提交相应的证明材料。

送养人应当向收养登记机关提交下列证件和证明材料：（1）送养人的居民户口簿和居民身份证（组织作监护人的，提交其负责人的身份证件）；（2）收养法规定送养时应当征得其他有抚养义务的人同意的，并提交其他有抚养义务的人同意送养的书面意见。这是对于送养人的总体要求。另外，针对不同的送养人，还有如下不同要求。

儿童福利机构为送养人的，并应当提交弃婴、儿童进入儿童福利机构的原始记录，公安机关出具的捡拾弃婴、儿童报案的证明，或者孤儿的生父母死亡或者宣告死亡的证明。

监护人为送养人的，并应当提交实际承担监护责任的证明，孤儿的父母死亡或者宣告死亡的证明，或者被收养人生父母无完全民事行为能力并对被收养人有严重危害的证明。

生父母为送养人的，并应当提交与当地计划生育部门签订的不违反计划生育规定的协议；有特殊困难无力抚养子女的，还应当提交送养人有特殊困难的声明。其中，因丧偶或者一方下落不明由单方送养的，还应当提交配偶死亡或者下落不明的证明。对送养人有特殊困难的声明，登记机关可以进行调查核实；子女由三代以内旁系同辈血亲收养的，还应当提交公安机关出具的或者经过公证的与收养人有亲属关系的证明。被收养人是残疾儿童的，并应当提交县级以上医疗机构出具的该儿童的残疾证明。

（2）审查、登记

收养登记机关收到收养登记申请书及有关材料后，应当自次日起30日内进行审查。对符合收养法规定条件的，为当事人办理收养登记，发给收养登记证，收养关系自登记之日起成立；对不符合收养法规定条件的，不予登记，并对当事人说明理由。收养查找不到生父母的弃婴、儿童的，收养登记机关应当在登记前公告查找其生父母；自公告之日起满60日，弃婴、儿童的生父母或者其他监护人未认领的，视为查找不到生父母的弃婴、儿童。公告期间不计算在登记办理期限内。

（摘自杨立新、郭明瑞主编，王丽萍、李燕、翟甜甜编著：《中华人民共和国民法典·婚姻家庭编》，人民出版社2020年6月出版，第148-150页。）

3.行政登记审查的基本标准

通过对各类行政登记法定要件的理解，可以确定，登记审查应以法定登记申请材料、证明文件齐备为原则，对其真实性与合法性的审查通常以登记机关判断、识别能力为限，根据登记机关职务注意义务的履行，采取明显、重大违法排除的标准较为适当。而对作为登记原因的证明材料，则以登记机关的职权范围为限，一般无权进行效力审查。具体而言，对于登记申请人行为能力、共同到场、登记的真实意思表示的审查，登记机关应履行必要的观察、询问义务并制作相应的询问笔录以资证明；对于法定证明文件的审查，应以类别区分，登记机关作为国家行政机关，对国家公文、行政决定、法院裁判、公证文书等材料的审查应围绕其形式、签章真伪、是否发生法律效力履行较高的注意义务，而对内容无权审查；对证明当事人身份情况的证明材料，如身份证、户口簿等的审查，作为签发机关的登记机关，如公安机关，应履行较高的注意义务；对当事人签名的真伪，登记机关应履行比照和初步识别之责，尽到谨慎义务；对于民事协议等材料的审查，应围绕是否存在明显、重大违法情形进行审查，比如，合同书中只有一方签字，离婚协议未载明对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致的意见等，均属登记材料明显、重大违法之列，而对其内容涉及的实体法律问题则无权审查。对于登记机关已获悉登记原因构成法律争议的，暂缓登记。通过上述对具体问题的考察，我们发现，合法性审查标准下，登记机关实际上采取的应是一种“尽可能少，有必要则多”的审查方式，这种审查方式在很大程度上是介于实质与形式、严格与一般之间的，受到其辨识能力、职权范围等诸多的限制。

（摘自霍振宇：《行政登记与司法审查》，人民法院出版社2010年3月出版，第81-82页。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国民法典》

第一千零九十八条　【收养人的条件】收养人应当同时具备下列条件：

（一）无子女或者只有一名子女；

（二）有抚养、教育和保护被收养人的能力；

（三）未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；

（四）无不利于被收养人健康成长的违法犯罪记录；

（五）年满三十周岁。

第一千一百零五条　【收养登记、收养公告、收养协议、收养公证、收养评估】收养应当向县级以上人民政府民政部门登记。收养关系自登记之日起成立。

收养查找不到生父母的未成年人的，办理登记的民政部门应当在登记前予以公告。

收养关系当事人愿意签订收养协议的，可以签订收养协议。

收养关系当事人各方或者一方要求办理收养公证的，应当办理收养公证。

县级以上人民政府民政部门应当依法进行收养评估。

第一千一百零六条　【被收养人户口登记】收养关系成立后，公安机关应当按照国家有关规定为被收养人办理户口登记。

2.《中国公民收养子女登记办法》（2019年修订）

第二条中国公民在中国境内收养子女或者协议解除收养关系的，应当依照本办法的规定办理登记。

办理收养登记的机关是县级人民政府民政部门。

第七条收养登记机关收到收养登记申请书及有关材料后，应当自次日起30日内进行审查。对符合收养法规定条件的，为当事人办理收养登记，发给收养登记证，收养关系自登记之日起成立；对不符合收养法规定条件的，不予登记，并对当事人说明理由。

收养查找不到生父母的弃婴、儿童的，收养登记机关应当在登记前公告查找其生父母；自公告之日起满60日，弃婴、儿童的生父母或者其他监护人未认领的，视为查找不到生父母的弃婴、儿童。公告期间不计算在登记办理期限内。

第十二条收养关系当事人弄虚作假骗取收养登记的，收养关系无效，由收养登记机关撤销登记，收缴收养登记证。

3.《民政部关于印发<收养登记工作规范>的通知》

第一条收养登记机关是依法履行收养登记行政职能的各级人民政府民政部门。

收养登记机关应当依照法律、法规及本规范，认真履行职责，做好收养登记工作。

第十三条受理收养登记申请的条件是：

（一）收养登记机关具有管辖权；

（二）收养登记当事人提出申请；

（三）当事人持有的证件、证明材料符合规定。

收养人和被收养人应当提交2张2 寸近期半身免冠合影照片。送养人应当提交2张2 寸近期半身免冠合影或者单人照片，社会福利机构送养的除外。

第十七条收养查找不到生父母的弃婴、弃儿的，收养登记机关应当根据《中国公民收养子女登记办法》第七条的规定，在登记前公告查找其生父母（附件2）。

公告应当刊登在收养登记机关所在地设区的市（地区）级以上地方报纸上。公告要有查找不到生父母的弃婴、弃儿的照片。办理公告时收养登记员要保存捡拾证明和捡拾地派出所出具的报案证明。派出所出具的报案证明应当有出具该证明的警员签名和警号。

第四十六条各级民政部门应当建立监督检查制度，定期对本级民政部门设立的收养登记处（科）和下级收养登记机关进行监督检查，发现问题，及时纠正。

4.《国务院办公厅关于印发中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030年）的通知》

完善儿童收养制度，严厉打击非法收留抚养行为，整治网络非法送养，严禁任何形式非法收留抚养，严厉打击以收养为名买卖儿童的行为。推进部门间信息共享，加强被非法收留抚养未成年人身份信息核实。规范儿童收养程序，强化收养登记审查。将收养领域不诚信行为纳入公民个人社会信用体系，加强相关法律法规宣传，挤压非法收留抚养行为生存空间。（公安部、民政部负责，中央网信办、工业和信息化部、国家卫生健康委、市场监管总局配合）

完善收养有关法规，规范收养程序，严格审查标准，强化收养登记审查与监督，防止被拐（买）卖儿童通过收养渠道“合法化”。（民政部负责，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部配合）