加强规范和引导 多管齐下完善职业打假人投诉举报制度

近年来，在我国食品安全领域，出现了一个规模庞大的特殊群体——“职业打假人”。实践中，职业打假人主要采取专业化、企业化、网络化的打假方式，对食品生产经营企业的违法违规行为向食品安全监管部门进行海量的投诉举报。如果监管部门的处理结果不能达到其索赔的目的，职业打假人就迅速提起行政复议、行政诉讼。最终目的是通过监管部门向生产经营企业施加压力，迫使企业同意职业打假人的和解方案，从而获得高额赔偿。在网上搜索发现，“食品职业打假人+投诉举报”有407万个结果，“食品职业打假人+行政复议”有106万个结果，“食品职业打假人+行政诉讼”有86.8万个结果。如此大规模的投诉举报和复议诉讼，对市场秩序、监管部门和法院的正常工作都造成了很大冲击。因此，笔者认为，需要加强对食品安全职业打假人投诉举报的规范和引导，使其在法治范围内发挥遏制食品生产经营者制假售假、净化市场的积极作用。

食安领域职业打假人数量迅猛增长

职业打假在我国是特定历史时期的产物，是由《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称“消保法”）规定的惩罚性赔偿制度催生的一种社会现象，早期主要集中于产品质量领域。2009年2月通过的食安法第96条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”2015年4月修改后的食安法在原来的“价款十倍”基础上，增加“损失三倍、最低一千元”的赔付要求。也就是说，除了“退一赔十”，还可以要求支付损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，赔付一千元。赔偿标准的提高，吸引了很多职业打假人由产品质量领域进入食品安全领域。

与此同时，食品安全法、广告法、反不正当竞争法等相关法律大大提高了对违法行为的处罚金额。食品生产经营企业在面临大额罚款的前提下，迫于各种压力，往往选择与职业打假人协商赔偿，使得职业打假人能够获得巨大利益。

恶意投诉举报扰乱正常市场秩序

公民有权对食品安全领域的违法行为向监管部门进行投诉举报，以维护消费者合法权益和公共利益。但是，现实中，投诉举报往往成为职业打假人索赔的“技术手段”。

自2013年1月，国家相关部门印发《食品药品违法行为举报奖励办法》以来，鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，单次举报奖励限额为30万元，由国库集中支付奖励资金。2017年8月，该办法进行了修订，将单次举报奖励限额提高到50万元。2021年8月，国家相关部门印发《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》，鼓励社会公众积极举报包括食品安全在内的市场监管领域重大违法行为，每起案件的举报奖励金额上限为100万元。

投诉举报，是食品安全领域的职业打假人行为模式中的重要环节，主要是为了得到与生产经营者谈判的筹码。职业打假人基本的行为模式表现为：寻找目标、购买取证、私下索赔、投诉举报、协商赔偿、复议诉讼。职业打假人往往进行团队化作业，在同一地区就同一案由提起数起投诉举报、复议诉讼，多途径索赔，多方面施压，最终达到牟利的目的。近年来，全国以打假、维权为名发起的投诉举报每年超过100万件。

当投诉举报成为职业打假人牟利的环节，就构成了权利的滥用。职业打假人以牟利为目的，知假买假进行索赔，恶意地进行投诉举报和复议诉讼，既干扰了市场秩序，也干扰了市场监管部门和法院的工作秩序。职业打假人知假买假，以索取高额赔偿为目的，打假的本意不是为了净化市场，而是利用惩罚性赔偿为自身牟利或借机对商家进行敲诈勒索。

近几年，职业打假人的数量急剧增加，很多具有团伙性的特征，基本上是全国范围内的买货、全国范围内的投诉举报。对司法机关而言，职业打假案件大量存在过度占用司法资源。在中国裁判文书网上，以“职业打假”为关键词的案件有1.6万多个。

多管齐下完善职业打假人投诉举报制度

党的十九大报告指出，要加快建立科学完善的食品安全治理体系，促进全民参与、社会共治，构建食品安全共治共享的社会治理格局。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”。同年8月，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，要求切实保护平台经济参与者合法权益，打击以“打假”为名的敲诈勒索行为。这些文件的出台，为规范职业打假人的投诉举报指明了方向。当前，必须在立法、执法和司法三个方面改革完善，对职业打假人的投诉举报进行规范和引导，打击恶意举报非法牟利行为，使食品安全投诉举报在法治范围内运行。

完善投诉举报立法，严格规范投诉举报行为职业打假的生存土壤是生产经营者存在制假售假的违法行为，是以不诚信对付不诚信、以恶惩恶的行为模式。恶意投诉举报，作为职业打假人向市场监管部门和商家进行施压的手段，不符合道德规范和法治原则，必须通过立法从源头上进行规范和治理。

当务之急是对与投诉举报相关的立法进行修改完善，规范食品安全职业打假人的投诉举报行为，严厉打击职业打假人的恶意投诉举报行为。

第一，修改消保法。该法的立法本意是维护消费者合法权益，提高消费者维权的积极主动意识，优化市场秩序，但是催生了职业打假行为，违背了立法的初衷，所以要明确规定“消费者”的概念和范围，把恶意的职业打假人排除在消费者范围之外，对恶意投诉举报行为进行遏制。

第二，修改食品安全法。该法第148条规定消费者获得赔偿的核心构成要件是“食品安全标准”，而国家标准、地方标准和企业标准存在很多冲突，建议改为“食品安全”，赋予其灵活性，由监管部门和法院结合具体案情判断是否符合食品安全、是否给予赔偿，这样就可以降低职业打假人恶意投诉举报的热度。

第三，修改《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，对消费者、职业打假人等概念进行明确界定，简化投诉举报的处理程序，以便辨别主体身份及其行为性质，对恶意投诉举报行为进行程序限制和责任追究。这方面可以借鉴深圳的相关经验，《深圳经济特区食品安全监督条例》规定，市场监管部门在受理食品安全问题的投诉举报时，发现投诉人超出合理消费或者以索取赔偿、奖励作为主要收入来源的，可以终止调查并将相关线索纳入食品安全风险监测范围。

完善投诉举报执法，正确处理投诉举报诉求对投诉举报进行处理，是基层市场监管部门的重要执法工作。市场监管部门对正当投诉举报要及时调解和认真处理，保护消费者的合法权利。对恶意投诉举报要积极应对和甄别取证，严厉打击部分职业打假人的非法牟利行为。完善对食品安全投诉举报的行政执法，市场监管部门需要开展三个方面的工作。

第一，加强基层执法队伍和能力建设，确保有足够资源履行食品安全投诉举报处理职责。基层市场监管部门要以食品安全为首要职责，针对投诉举报案件的迅速增长，执法力量向一线岗位倾斜，完善投诉举报处理流程，提高调解和处理的效率。第二，提高基层执法人员的专业化水平，完善执法程序。基层监管部门要规范办理投诉举报事项的工作程序和机制，严格执行受理时限、答复时限的规定，坚持调解到位、处罚合法，避免出现不必要的复议诉讼。第三，加强与行政复议机关和法院的沟通协调，取得有关部门的配合支持，缓解恶意投诉举报给基层监管部门带来的压力。

完善投诉举报审判，妥善解决投诉举报纠纷司法是维护社会公平正义的最后一道防线，人民法院要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。当消费者的合法权益受到侵犯，向市场监管部门投诉举报仍然得不到妥善解决时，有权通过诉讼形式请求法院予以保护。而法院对因正当投诉举报引发的行政诉讼和民事诉讼，首先要依法受理，保护消费者起诉的权利。其次要依法审判，对食品安全投诉举报案件统一裁判尺度，规范裁判标准，保护消费者索赔的权利。但是，对于恶意投诉举报，法院要支持市场监管部门的正当执法行为，对职业打假人的恶意索赔行为进行遏制和惩戒。

司法机关对食品安全职业打假人索赔的支持，是考虑食药安全问题的特殊性及现有司法解释和司法实践的具体情况，是给予特殊背景下的特殊政策考量，并不是对职业打假行为的价值认同。从长远的角度看，人民法院将会逐步遏制职业打假人的牟利性打假行为。因此，随着市场经济的发展和食品安全治理水平的提高，“舌尖上的安全”将得到保障，司法机关最终将对食品安全职业打假人索赔进行严格限制。

（中国人民大学政府管理与改革研究中心主任、公共管理学院副教授 吴鹏）

详见《中国食品报》(2022年05月31日03版)

排版、美编：徐祯悦

审核：欧阳美华

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