帝制时代的土地政策：由三代的井田制转化为基于平等原则的均田制

秦孝公废井田，实行田亩家庭私有制，终结了井田制土地制度。

但是，天下田天下人得而耕之的观念并没有因此消失，反而继续作为帝制时代土地制度的基本原则。均田制正是在这一原则基础上形成和确立的。

春秋战国的变法，因废井田按田亩征税刺激了农业发展外，耕牛等畜力和铸铁农具的使用、水利工程的兴起等，使适宜耕种的土地也大大增加，加上各诸侯国采取的吸引别国人民入籍的优惠政策，人口也开始大规模流动，土地的公有性质，逐渐为家庭私有制（可自由买卖）所毁弃。

但土地毕竟不是谁制造的带有个人印记的东西，特别是那些未开垦的土地。能够使一块未开垦的土地变为个人所属的前提有二。

第一，没有人声称这是他的土地，即在你开垦之前它是没有为官方所认可的明确归属的；

第二，开垦本身将土地与家庭姓氏联系在了一起，并形成了作为土地占有权的独有赋税责任。

由于第一个前提的存在，表明了未开垦土地的公共性质，因而任何人只要履行了第二个前提所阐明的责任，他便可以占有这块土地。

如果不对个人或家庭占有土地的这两个前提设置一个类似于“天下为公”那样的观念，土地占有的不公平性，必定引发土地纷争甚至战争，至少会使土地产生集中于少数人的倾向。

为解决这一问题，如果不考虑土地为皇帝所有这一法理上（而不是实际上）的所有权问题，可以从井田制的土地公有观念中，派生出所有农户都拥有以同等权利去开垦荒地的资格，而且如果不对这个平等的资格加以明确和限定，由占有土地的欲望而产生的纷争问题恐怕就没有被解决的可能性。

汉代初期曾经出现过土地向地方氏族快速集中的现象，有能力购置田产的富人、商人和高利贷者，因大肆购置土地而成为地主。

这产生两个结果，一是出现了土地出租现象，二是出现了自耕农以外的雇农，甚至是农奴。

董仲舒曾经对富人占有大量土地、租地农民收获的一半来交租的现象进行过抨击，他甚至提议制定限制土地占有的法令。

到西汉末年哀帝即位时（前 7 年）丞相孔光和御史大夫何武，也提出过一系列限制王、侯占有土地面积的建议，如建议最多拥有土地30 顷。此项建议也对私家拥有私奴的数量做了规定，如王为 200 人，列侯和公主为 100 人，关内侯、官吏、其他个人为 30 人，限期 3 年（3 年之后取消），违反者没收有问题的土地和奴婢。①

这里涉及到两个与土地制度有关的重要问题。一是汉代赋税制度，一是奴婢问题。

汉代税赋较轻，武帝时有4项：（1）田租 30 税 1（从景帝开始），（2）算赋 15－56 岁者年纳 120 钱（商人和奴婢加倍）及口赋 3－14 岁年纳 20 钱，（3）郡国贡给皇帝的献费每人年 63 钱，（4）专为工商而设的市租、舟车税和货物税。②

就土地税来说，这也许是中国历史上最轻的税赋，因此导致土地兼并的原因与土地税的征收无关，却与工商税的过轻而产生了较多富人有关。

汉代的奴婢分为官奴和私奴。官奴通常来源于罪犯家属、战俘和被没收的私奴。私奴则来源于因负债而卖身的贫民或因功而赏赐的官奴。这实际上也是帝制时代官奴和私奴的一般现象。

官奴和私奴的规模难有确切的数据，整体来说是极为少量的，一般不会超过人口总量的1％。③

而就其性质来说，私奴实际上只是身家的契约式让度，契约责任结束后，为奴者可恢复人身自由，因此严格来说并不是作为社会建制的那种西方式奴隶制度；

而官奴更多的是对犯罪者或不肯降服战俘的一种较为严厉的惩戒，也不属于建制型奴隶。

我们不认为这样的官奴和私奴可以构成被称为奴隶制度的那种政治现象。

当然，这些官奴和私奴更不是地主用来耕地的主要劳动力。

私奴通常按契约规定为主人付出劳务为主，而官奴则大多被安排在官营的工农业中进行无报酬的劳动。

汉代高祖和光武帝在战后曾采取释放沦为农民的官奴的措施，哀帝时期还规定官奴婢50岁以后应释为庶民。

而且，官方也并不希望存在过多的奴婢，这会减少开垦种地的农民数量。

这也就是为什么西汉末年时会制定限制王公贵族及官员畜养奴婢政策的原因了。

西汉和东汉之间，王莽僭越建立了自己的朝廷，定号曰“新”——意在推行新政。

王莽的新政主要是实行井田制和废除奴婢两大政策。他于公元9年下诏：

古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐、虞之道，三代所遵行也。秦为无道，厚赋税以自供奉，罢民力以极欲，坏圣制，废井田，是以兼并起，贪鄙生，强者规田以千数，弱者曾无立锥之居。……今更名天下田曰“王田”，奴婢曰“私属”，皆不得买卖。其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当授田者，如制度。敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。（《汉书·卷九十九王莽传》

王莽企图恢复“天下为公”的古代旧制，虽然最后证明这不可能成功，但还是被他强制推行了14年。

后世人一般将王莽解读为篡夺汉家天下的人，殊不知这王莽是一个学者型汉家朝廷的辅弼，而不是一个可以革故鼎新的政治家。

他虽然要恢复的是2000年以前尧舜时代的旧制，但却是要积极地去解决西汉土地私有制导致的重大社会问题。在他专权的14年间，还进行了一系列针对西汉朝弊的其他改革。

作家柏杨在《中国人史纲》中列了一个王莽新社会政策的清单，现抄录如下：

一、土地国有：私人不准买卖，恢复1200年（按：应指西周井田制）以前已经废除了的古代井田制度。8口以下的家庭，耕地不得超过900亩，超过了的土地，一律没收或由地主直接分配给他的邻居或家属。

二、耕地重新分配：没有土地的农夫（佃农），由政府分给土地。以一对夫妇100亩为原则，不满100亩的，由政府补足。

三、冻结奴隶制度：虽没有马上废止，但禁止所有奴隶婢女的继续买卖，以限制奴隶的范围和数目不再扩大，使它最后自然消灭。

四、强迫劳动：凡无业游民，每人每年罚布帛一匹，无力交纳的，由政府强迫他劳役，在劳役期间，由政府供给衣食。

五、实行专卖制度：酒专卖，盐专卖，铁器专卖（按：此即为著名的盐铁官营），由中央政府统一发行货币（从前任何富豪可制造银钱，新政府收回这种授权）。山上水中的天然资源，都为国家所有，由政府开采。

六、建立贷款制度：人民因祭祀或丧葬的需要，可向政府贷款，不收利息。但为了经营农商事业而贷款，则政府收取纯利十分之一的本息。

七、实行计划经济：由政府控制物价，防止商人操纵市场，以消除贫富不均。食粮布帛之类日用品，在供过于求时，由政府照成本收买。求过于供时，政府即行卖出，以阻止物价上涨。

八、征收所得税：一切工商业，包括渔猎、卜卦、医生、旅馆，以及妇女们家庭养蚕织布，从前都自由经营，现在新政府都课征纯利十分之一的所得税。政府用这项收入作为贷款或平抑物价的资金。

从这些措施，我们可以发现王莽所从事的是一个惊天动地的全面社会改革，19世纪才兴起的社会主义，早在1世纪的中国，就有了构想和实践。④

柏杨在这里绕有趣味地将王莽的新政，与19世纪中叶在欧洲兴起的社会主义思想做了理念比拟。尽管不完全准确，但其实质是以平均地权为原则的土地改革。

不过，我们也必须承认，王莽提出的这些新政，除最后两项外，的确与王制时代的社会经济政策基本吻合，井田制的影响以及天下为公的思想，的确不是那么容易从中国人的观念中被清除的。

王莽也的确认识到了土地家庭私有制度的弊端和蓄奴的消极社会因素。这也反过来证明，中国人从来都是将土地看作是大家应该平等拥有的自然之恩赐，也从来不赞成将人看作是可以买卖的对象。

尽管王莽的新政最终走向失败，但他以“天下为公”观念，致力于改变西汉社会和经济政策的努力，还是影响到了后世帝王。

尤其是将土地收归公有的政策，修正了秦汉两代废井田后出现的土地管理弊端。

所以，从晋代开始，出现了将井田制和家庭私有制进行折衷的新土地政策倾向，由此产生了以限制大地产为目的的均田制。

经南北朝200余年，及至隋唐兴起，均田制成为帝制的主要土地制度。

均田制由晋代占田法而来。晋代的占田法如下：（1）将男女老幼按不同等级授予田亩，田为私产，授田而无须还田。（2）百姓分为正丁、次丁和老小：16－60 岁为正丁，13－15 岁及 61－65 岁为次丁，12 岁以下及 66 岁以上为老小。（3）占田基本规定：男子占田 70 亩，女子占田 30 亩；一户多人的话，正丁男课田50 亩，丁女课田 20 亩，次丁男课田半之，次丁女不课。（4）对王公官吏占田予以限制：一品为 50 顷，即5000 亩，以下每品减 5 顷（500 亩），至九品占田 10 顷（1000 亩）。（5）田亩税：丁男之户，年出粟一石五斗（约 240 斤），绢 3 匹，绵 3 斤；丁女与次丁男出其半，边远各郡减；王公官吏不纳田亩税。

另外，北魏时期将田分为露田（种植谷物）和桑田（种植桑、枣、榆等），露田在 60 岁或死亡时须还田于官，桑田为永业；15 岁男授露田 40 亩、桑田 20 亩（须植桑 50 株，枣 5 株，榆 3 株），女露田 20 亩；另有麻田男 10 亩，女 5 亩。北魏常作户口调查，按人数授田，已授者不再授，不足者按法授足；且规定不足可买入，多余可卖出，但买卖之后须保持有法之规定的田亩数量。此外，北周时期，沿袭晋之占田法，有室者授田 140 亩，单丁授田 100 亩；但另有宅田授予，以平衡农户人口差别，规定 10 口以上者，给以宅田 5亩，7 口以上者宅田 4 亩，5 口以上者宅田 3 亩。

在这里我们不对均田制做过多解析，仅介绍隋唐两代的土地制度以作印证。

隋代曾勒令贵族（诸王以下至都督）按品级占有田产，最多不得超过100顷⑤（10000亩）最少为30顷（3000亩），另给官员以“职分田”作为俸禄的补充⑥。

这里重要的不是田产的多少，而是田产的性质。

欧洲封建制度所赋予土地占有的私人属性既包括所有权也包括独立的治权，即君主授予领主土地所有权的同时，也将该土地的治理权授予了封建领主。

而中国的均田制只是授予田产的使用权（包括租佃权，亦即经营权），土地的治理权仍然归属于朝廷，而所有权属于“公有”——朝廷有处置和分配权，北魏露田、隋唐口分田（也称口业田）在丁男60岁或死后还田于公的规定，即是土地公有性质的证明。

因此，即便是由于土地集中而导致大面积的土地私人占有，土地制度也不具有封建的性质。唐朝时完全沿袭隋朝的均田制，亦按官位品级将面积不等的田产分给官员和豪门望族，即“职份田”，是酬劳和奖赏的一个组成部分。

同时为了保证地方政府的收入来源，少部分田产以“公廨田”划拨地方政府所有，以弥补地方政府开支。

另有公田制度，其收获主要用于助学、公祭和救济贫民或赈灾。

而大部分土地则平均分配给农民，20－60岁丁男可授田1顷，16－19岁中男亦授田1顷，其中80亩为口业田，60岁或死亡后须还田于官，其中20亩为永业田，不须还田于官，农民可永久占有但不得买卖；

同时，农民须将一定的谷物（通常不超过10％）作为税赋交纳政府，另外需每年承担20天国家徭役以及一定天数的地方劳役，同时壮年男子还有服兵役义务。

正是均田制的实施，确保了唐朝的社会繁荣。

均田制作为帝制时期的主要土地制度，与井田制作为王制时期的土地制度，虽然制度和土地的性质有差异——井田制下土地在60岁或死亡后须还田于官且不得买卖，均田制之口业田亦如此，但永业田不须还田于官，但在观念上却是相通的，即这两种制度的原则都来自于“天下田天下人得而耕之”的思想。

井田制为庶民平均分配和占有土地提供了制度保障，而均田制则在承认土地的家庭私人有限占有基础上，限制了土地因家庭世袭而产生过度集中现象，这个制度，产生的一个附带效果是中国人的“富不过三代”现象——诸王（皇帝的兄弟及不能继承帝位的儿子）家庭一般多妻多子，如平均有5个儿子，10000亩地为儿子平分，每子2000亩，到第四代时，曾孙辈也不过80亩而已，与庶民相近；而夏商周的王制时代是五代之后封爵之族变为庶民。

【本文完】

注释

①[英]崔瑞德等编，杨品泉等译，剑桥中国秦汉史，中社会科学出版社，1992 年，第 530 页。

②张荫麟著，中国史纲，中华书局，2009 年，第 196 页。

③ [英]崔瑞德等编，剑桥中国秦汉史，第 530 页。奴隶数量的估计见该页注释 1：韦慕庭在《西汉的奴隶制度》中估计奴婢数量不超过居民总数的百分之一。

④柏杨著，中国人史纲（上），同心出版社，2005 年，第 273－274 页。

⑤隋唐代 1 亩与今天 1 亩相同，规定宽 1 步（5 尺）、长 240 步为 1 亩，百亩为 1 顷。16 岁以上男丁授田 1顷，老疾废者授田 40 亩，寡妻妾授田 30 亩。其中 80％为口分田，死后还田于官，20％为永业田，不得买卖；只有转居他乡或贫无葬资者可卖出永业田。

⑥隋代职分田规定如下：一品 5 顷（500 亩），五品 3 顷，以下每品减 50 亩，至九品为 1顷（100 亩）。外官（地方官）另给“公廨田”若干供其用。唐代沿袭了隋代的职分田和公廨田。

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