CEJ论文精要 | 如何解读《中欧全面投资协定》

题记：本文采编自2021年第二期China Economic Journal的论文“Putting the China-EU comprehensive agreement on investment in context”。原论文作者为苏黎世联邦理工学院教授Peter H. Egger。China Economic Journal是北京大学国家发展研究院/中国经济研究中心主办的英文学术刊物，由英国Taylor & Francis出版集团下属的著名Routledge Journals出版并面向全球发行。

2020年12月，中国与欧盟共同宣布如期完成了《中欧全面投资协定》（The China-EU Comprehensive Agreement on Investment，CAI）谈判。

中国与欧盟有许多共同点：既是全球最大的货物进出口贸易方之一，也是全球最大的外国投资的投资方和接受方之一。贸易理论认为，任何国际协定，不论是投资协定或是贸易协定，都能够降低地区间壁垒，促进贸易与投资。有鉴于中国和欧盟的经济规模，消除双边政策壁垒非常有利于加强关系，符合双方利益。

本文将介绍《中欧全面投资协定》（下文简称“协定”）的关键条款，回应一些广为流行的评论意见，并展望协定在未来带来的影响。

协定的关键条款

协定第一节介绍了协定的目标。该节条款1首先重申了《世界贸易组织协定》中欧双方的承诺（最惠国待遇和国民待遇条款），以及双方改善气候变化和发展相互贸易和投资的承诺。其次，条款1重申了中欧双方为实现某些政策目标而在境内享有的权利。这些政策目标涵盖了公共卫生、社会服务、公共教育、安全、环境、公共道德、社会安全、消费者保护、隐私和数据保护，促进和保护文化多样性等领域。

与《世界贸易组织协定》（WTO）相比，中欧全面投资协定首先在贸易之外还强调投资；更突出的是，双方在协定中加入了共同改善气候变化的目标，并对劳动保护、数据保护等方面规定了应享有的权利。

协定第二节则围绕投资自由化的目标进行了详细阐述。该节条款1规定了协定范围，规定了一方对另一方在其境内设立或经营企业可以采取的措施以及享有的待遇。条款2规定了市场准入的范围，并界定了对国家法规的限制。条款3赋予了投资者在销售、出口、使用本地与外国投入品、知识产权转让以及包括总部在内的商业活动地点等方面的选择自由。条款4和条款5分别援引了《世界贸易组织协定》中的核心原则，规定了投资活动中的国民待遇和最惠国待遇，条款6增加了关于高级管理层和董事会的约定，即外资企业的管理层与董事的安排应不受当地政府的影响。

协定第三节阐述了外国投资企业适用的国内监管框架的要求。具体地，第三节规定了许可或资质要求的待遇与程序、相关规则（信息发布、上诉和补贴）的透明度，以及金融服务的可得性等。

协定第四节致力于促进可持续发展。即中欧双方对促进投资的承诺，应以促进“可持续发展”为前提。

协定第五节规定了争端的解决方式，争端的解决主要依赖仲裁法院以及由专家组成的标准机构，这一节还规定了专家小组的构成方式。这一解决方式与世贸组织解决贸易争端和双边投资条约（Bilateral Investment Treaties，BITs）解决投资争端的方式类似。

协定第六节设立了投资委员会，由中欧高级别经贸对话联合主席共同主持。该委员会的目的主要是监督协定的实施，并确保定期的政治合作，以确保双方兑现承诺。

他山之石：不同的声音

在协定发布后，西方媒体以及一些来自学术界的政策评论总体上是积极的，然而，针对当前的协定文本，也存在一些批评之声。本文将列举主要的批评意见，并对这些意见加以回应。

第一，有批评意见认为，中欧目前的投资存在不对称，中国在欧洲的投资比欧洲在中国的投资更加自由。然而，现状的形成并非由于中国对欧洲投资者的歧视，而仅仅是双方目前管制环境的不同。另外，这一评论意见不涉及协定实施后的效果，协定实施后，由于中国过去的管制较为严格，协定带来放松之后，欧洲投资者未来可能的受益会更多。在中国贸易顺差不断增加的大背景下，欧洲增加对中国的投资对于改善自身的国际收支平衡有着重要意义。

第二，有批评意见声称，协定中的条款并未有根本性的改变，协定在本质上与欧盟以及中国国际国内正在进行的改革步调一致。然而，协定使得这些条款不再仅是国内法律，而成为了多边法规，并受制于各自的执行机制和仲裁机构。如果各经济体在法规和制度上达成一致，不论与国内法规是否一致，均无疑是向前迈出的重要一步。尤其是一些已经在国内承诺的环境、劳工和可持续性标准，在国际条约中正式化后将更具意义。此外，协定减少了相当程度的不确定性，在过去的实践中这被证明意义非凡。

第三，有批评意见认为，某些条款的可执行性存在不确定性。理由是中国与欧盟之间存在如此密切的经济联系，即使一些条款未被执行，缔约双方也很难放弃在其他方面的收益，尤其是协定中涉及了大量可持续发展相关的事项。然而，双方在何种程度上能够执行这些协定，仍然有待观察与实践。

第四，来自美国的批评意见认为，欧盟在经济领域加深与中国的合作，可能会在政治上伤害欧盟与美国的关系。然而，美国前总统特朗普在对中国发起贸易战的同时，也对包括欧盟集团在内的其他国家使用贸易保护主义工具，美国和欧盟之间的政治联盟至少在特朗普任内逐渐恶化。此外，丰富的双边和多边条约网络可以增加经济和政治的相互依存，从而有可能减少双方对政治冲突的参与。

第五，有批评意见认为，协定仅约定了“国家-国家”之间的争端解决机制，而缺乏关于“投资者-国家”争端解决（Investor-State Dispute Settlement，ISDS）的条款。然而，我们应当认识到，该条款曾遭到多方抨击。例如，私人投资者是否应获得极高的补偿费（有时这一数字甚至能够占据一国GDP的相当比例）。该条款及其对欧盟国家和地方政府的交易和限制的潜在影响，是美国和欧盟之间谈判的跨大西洋贸易和投资伙伴关系（TTIP）在几轮谈判后失败的原因之一。

展望未来：协定可能产生的影响

中欧全面投资协定在未来会产生怎样的影响？

我们可以在分析各类已有的优惠性经济一体化协议（Preferential Economic Integration Agreements, PEIA）的基础上，对协定的未来进行展望。常见的PEIA包括四类：

优惠贸易协定（Preferential Trade Agreements, PTA）

双边投资协定（Bilateral Investment Agreements, BITs）（通常为双边）

双重税收协定（Double-Tax Treaties, DTTs）

货币联盟协议（Currency Union Agreements, CUAs）。

优惠贸易协定已有广泛的研究评估其影响。研究结果显示，优惠贸易协定促进了缔约成员国之间的贸易。这一效应即包括贸易创造，即由于壁垒下降带来的贸易增加，也包括贸易替代，即由于缔约成员国内部贸易成本下降，使得非缔约成员国的一部分贸易被缔约成员国替代。最新的研究结果显示，优惠贸易协定的合作程度越深入，对贸易的促进作用越大。

双边投资协定则旨在通过消除某些风险（例如与侵权有关的风险）和建立透明度（例如公布关于分歧和争端的最终处理结果）来刺激投资行为。与贸易协定略有不同的是，双边投资协定的刺激力度并未随着协定的深入而出现明显的加强。

双重税收协定则旨在通过规定如何从国内税基中扣除那些在国外已经被征过税的收入和利润，避免双重征税。已有研究显示双重税收协定对于促进外国投资存在积极影响。

货币联盟协议则在区域内使用同一货币，已有研究主要关注货币联盟协议是否能够促进联盟内贸易的增长。

上述四类不同的一体化协议对我们展望中欧全面投资协定的未来可提供两点启示：

第一，贸易与投资密不可分，在现实中上述协定没有一种仅影响投资或贸易（或是仅影响其他的跨国活动）。

第二，协定的有效性与协定之间的协调程度密切相关。某个以投资和贸易为目标的综合性的协定可能会产生比两个分别促进贸易和投资的协定产生更大的影响。因此，不仅中欧全面投资协定可能具有巨大影响，在后续，还可以在中欧全面投资协定的基础上深化合作，继续配套其他协定，使得贸易与投资的潜能得到充分发挥。

论文信息：

Peter H. Egger (2021) Putting the China-EU comprehensive agreement on investment in context, China Economic Journal, 14:2, 187-199, DOI:10.1080/17538963.2021.1933057

https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/17538963.2021.1933057

论文作者简介：

Peter H. Egger自2009年起成为应用经济学教授，就职于苏黎世联邦理工学院KOF研究所，即管理技术与经济学部下的瑞士商业周期研究所，同年，他担任了KOF结构变革与创新部门负责人。Egger教授的研究聚焦于面板数据方向的应用和理论计量经济学（时间不变变量、长期和短期估计、空间计量经济学）、应用和理论国际和区域经济学（外包、跨国公司、贸易量；经济一体化、新经济地理），产业组织和跨国公司等。