土地知识：什么是“三管制” “两平衡” “四挂钩”

一、三个用途管制

1、土地用途管制

1998年修订的《土地管理法》，首次确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，通过将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大地类，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。

2、国土空间用途管制

国土空间用途管制，是生态文明体制改革的重要内容之一。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。

国土空间用途管制和国土空间规划是有机的统一整体，国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据，国土空间用途管制是国土空间规划重要的实施手段。

具体说，就是在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。

3、耕地用途管制

2021年新颁布的《乡村振兴促进法》第十四条和新修订的《土地管理法实施条例》第十二条规定：严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。耕地用途管制的主要手段，就是要求落实耕地“进出平衡”。

二、两个平衡

1、占补平衡

实行耕地占补平衡制度，是《土地管理法》规定的，针对的是“非农化”，即非农业建设占用耕地的，要占多少补多少，主要是通过开发未利用地或实施土地综合整治等方式，增加有效耕地面积，做到耕地数量不减少，质量不降低。

占补平衡过去主要是通过将连片、成规模的未利用地开发整理成耕地。后来，随着宜耕后备资源越来越少，补充耕地难度越来越大，各地普通出现补充耕地难。为破解这一难题，原国土资源部提出“打酱油的钱可以买醋”，进一步拓宽了补充耕地渠道和方式。比如最近新出台的《河北省耕地占补平衡管理办法》规定：园地、林地也是可以恢复为耕地，用于占补平衡的。

2、进出平衡

落实耕地进出平衡，是个新提法，新政策、新要求，针对的是“非粮化”。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，提出对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，由县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案并组织实施。

进出平衡只能在农用地这个“圈里”做文章，也就是将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地，俗称“拆东墙补西墙”，不能打未利用地和建设用地的主意。

三、四个挂钩

1、增减挂钩

增减挂钩，全称是城乡建设用地增减挂钩，实际就是土地置换，通过指标交易方式，让农村的建设用地进城，城镇的耕地下乡。

增减挂钩政策初衷是好的，主要是解决城镇缺地、农村缺钱问题，尤其贫困地区通过增减挂钩节余指标增加了不少财政收入。但这一政策施行以来，一直争议不断，最大的问题就是各地普遍存在大量建新不拆旧问题，而且一些地方政府为了保障城镇发展用地，大搞撤村并居。

为此，有专家提出：废止城乡建设用地增减挂钩制度，到了刻不容缓的时候。

2、增存挂钩

增存挂钩，就是对处置批而未供和闲置土地问题，拿新增用地指标跟你说事儿。

2018年6月25日，自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，提出今后分解下达年度新增建设用地计划时，把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。年度土地利用计划安排，要根据各地区处置批而未供和闲置土地的任务完成情况实行指标奖励和核减。

这个新招从2020年开始正式执行。自然资源部印发的《关于2020年土地利用计划管理的通知》规定： 除纳入国家重大项目清单的项目用地以及纳入省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地，在批准用地时直接配置计划指标外，未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。其中，对2017年底前批准的批而未供土地，按处置完成量的50%核算计划指标，对2018年以来批准的批而未供土地，按处置完成量的30%核算，对纳入2020年处置任务的闲置土地，按处置完成量的50%核算。各省份大体也是按这个核算方法与各市算账。

3、增违挂钩

增违挂钩，就是对违法占用耕地的，拿补充耕地指标跟你说事儿。

2019年11月8日，自然资源部办公厅印发《关于严格自然资源执法工作的通知》（自然资办发〔2019〕48号），提出探索“增违挂钩”机制。自然资源部办公厅《关于开展2021年卫片执法工作的通知》明确要求：对年度内违法占用耕地且未能消除违法状态的，要等量扣除该地区用于耕地占补平衡的可补充耕地数量。

2022年3月9日，河北省自然资源厅印发《河北省违法违规占用耕地与补充耕地指标挂钩管理办法》。在全国率先落实新增非农建设违法违规占用耕地与补充耕地指标挂钩制度。

4、增补挂钩

增补挂钩，就是对不能完成补充耕地任务的，拿新增指标和批地跟你说事儿。

新修订的《湖南省实施<土地管理法>办法》规定：逾期未补足当年减少耕地总量的，冻结其农用地转用计划指标，暂停其涉及耕地的农用地转用报批。