日本：教师轮岗制度的“前世今生”

教师轮岗能够有效促进师资均衡和优秀资源流动，解决城乡教育发展不均衡问题，日本在“二战”之后就建立了教师定期流动制度，本文聚焦日本教师轮岗方面的经验。

为解决城乡教育发展不均衡问题，不少国家采取了教师轮岗制度，通过校际人员的流动，让优质学校带动薄弱学校发展，缩小教学质量差距，提升整体教育水平。为提升欠发达地区的教育质量、促进教育公平，日本在“二战”之后就开始建立教师定期流动制度，并坚持推行了70年。

教师平均六年流动一次

1949年，日本颁布《教育公务员特例法》，将公立幼儿园到大学的园长、校长、教师、教育委员会教育长的身份统一为“教育公务员”，建立了独立的教育公务员制度。教育公务员选拔具有严格的程序与资格，同时国家给予丰厚的薪水。

1974年，日本颁布《确保教育人才法》，明确教育公务员工资必须比一般公务员工资高。日本的这些做法给予教师足够的权益保障，保证教师不会因为流动导致基本待遇发生变化。

但在20世纪50年代之前，日本教师的人事管理权在市、町、村等地方手中，故而导致这一时期教师流动制度面临实际操作上的困难，无法充分发展。20世纪50年代中期，日本发布《地方教育行政组织及运营法律》，将全国教师的人事管理权由市、町、村上移至都、道、府、县等更高层级的教育委员会。这改变了过去教师人事权由市、町、村掌控导致规模性流动难以开展的窘境，逐渐建立了教师流动人事管理上的申报权、监督权和任命权“三权分立”，即学校校长掌握教师流动的申报权，学校上一级管理机构——市、町、村教育行政部门负责监督申报过程的透明，县级（都、道、府）教育委员会负担教师工资并掌握教师岗位任命权。

日本教师定期流动制度的具体操作权掌握在各都、道、府、县手中，因此各地的实施细则略有不同。一般来讲，教师在一所学校连续任职10年以上或新任教师在同一所学校连续工作6年以上必须轮岗。另外，教师所任职学校教师人数超编、任教所在地的区、市、町、村学校紧缺教师，这些学校的教师需要进行轮岗。流动对象的选择并不限制行政级别，即上至校长、下至普通教师都要参与流动。在具体实施上，中小学校长可以自由申请流动，也可以由教育部门任命调换，这样从上到下的全员参与更能缩小城乡学校之间的差距。

据统计，到20世纪末，日本中小学教师每年的流动率已接近20%，同一行政区域内流动的教师占55%左右，在偏远地区与发达地区之间双向流动的教师占18%左右。根据日本文部科学省的统计，平均而言，日本教师大概每6年流动一次，而校长的流动较为频繁，每所学校3-5年就更换一次校长。另外，任教不满3年的教师、57-60岁的教师、妊娠或休产假期间的教师、长期缺勤教师可以申请不参加轮岗。

教师根据实际获多项补助

为鼓励教师流动，日本政府制定了周全的津贴制度，概括起来主要分为三种：基本津贴、普通津贴和特殊津贴。基本津贴是指在一般情况下所有教师都能享受到的津贴，比如抚养津贴、住房津贴、交通津贴等。普通津贴则是只有完成了特定考核或者执行了特别任务的部分教师才能享受，此类津贴有严格的范围限定和对应级别限制，比如特殊业务津贴，该津贴的主要发放对象是从事明显带有危险、有碍健康工作或者执行特殊任务的教师。

特殊津贴的发放范围比较广泛，比如夜间教育津贴，该津贴主要发放给从事晚上教学或者晚间工作的中学教职员工，而寒冷地区津贴是从每年11月起到次年3月止，给在严寒积雪等环境恶劣地区工作的教师提供的特殊津贴。此外，日本《偏远地区教育振兴法》规定为教师发放偏僻地津贴与偏僻地准津贴。所谓偏僻地津贴，主要是指向自然环境恶劣、经济条件落后、交通不便的偏远地区、小岛或山区工作的中小学教师发放的津贴。而偏僻地准津贴则指向与偏僻地性质类似的学校，这些学校因为地处特殊的地理环境，造成其与偏僻地性质学校类似，因此在这些学校任教的教师也可以享受津贴。

教师轮岗不与考核、晋升挂钩

对于教师轮岗制度来说，有一个环节非常重要，那就是教师轮岗到新学校后如何保证快速有效开展教学工作。为此，日本政府不断加大教育投入，除了教师收入标准统一外，日本全国公立中小学都按统一标准建设，一所上百名学生的乡村小学，各方面的配置也与东京中心城区的小学完全一样，多功能教学楼、运动场、体育馆、游泳池等一应俱全。这也是日本践行教师轮岗制度的精髓所在——学校配置标准化和统一化，教师流动到其他学校，能够很快适应新环境，没有太大的心理落差。

收入一样，甚至补贴更多；教学环境统一，能够有效缓解不适……日本教师轮岗制度看似完美，但仍有一个必须解决的难题——防止轮岗教师“身在曹营心在汉”，而这是教师轮岗制度的大忌。为此，日本规定教师个人考核和晋升与轮岗没有关系，也不与学生升学率直接挂钩，不以成绩论英雄、论升迁、论去留。如此一来，日本教师轮岗就少了许多阻碍。

近年来，日本还在不断通过完善立法等促进教师轮岗，虽然在执行中也不乏问题，但整体而言促进了师资的均衡和优质资源的流动。

（作者单位系北京师范大学国际与比较教育研究院）

《中国教师报》2021年11月24日第3版

作者：陶琳琳 杨艳红