大臣谋国与生财之道：晚清上海的滩地清理运动

19世纪末黄浦江苏州河口新涨滩地（绿色部分）

一
1895年夏天，《马关条约》初成，张之洞正在署理两江总督任上，除了为清政府张罗赔款之外，还急着要偿还另外一笔债务。两年前他在湖北通过上海瑞记与地亚士两个洋行定购了四万零七百余锭纺纱机器，准备开办武昌南纱厂。后南纱厂招商失败，纱机存放上海。除了预付的定银2万余两外，购买纱机的货款由洋行垫付。此时这笔纱机欠款因为利息和汇率上涨等因素，累计已经达到60余万两，且还在增长中。
8月，张之洞派叶大庄到上海来开办烟土捐，想从鸦片贸易中开辟财源，收效甚微。适逢上海地价飞涨，冒名贩卖滩地的案件时有发生。在10月的一个案件中，3位地保联手将新闸50亩滩地冒名升科，准备以3万两银子的价格卖给洋行，不料那些滩地是有主的，事情败露。张之洞从这些案件中受到启发，于12月3日致电上海道台黄祖络：
闻紧连租界新堤地方有未升科地数百亩，为该处地保冒名禀请升科，业已零星转售。果有此事，该地保实属胆大可恶，应即澈底追究。闻此外未升科地甚多，该道务即督同上海县及叶丞一并切实查明，变价充公。此后如有禀请升科者，务必严斥，勿令朦混私占。
这封电报的重点，不在于追究冒名升科，而在于谕令未升科的滩地一律停止升科，“变价充公”。显然，张之洞在上海滩地中发现了新财源。
所谓“升科”，是指无主荒地晋升为科税田地。通过升科，国家获得田赋，而农户获得拥有土地的凭证。升科的时候，农户会向政府交纳一笔费用，即升科银，一般要低于当时地价。1882年，上海县集中进行过一次滩地的清丈升科。当时的升科银是每亩6两，而上海道契反映的平均地价当时为每亩130两左右。滩地升科习惯上遵守“子母相生之例”，新涨滩地相当于毗连土地的延伸，只有毗连土地业主才有资格申请升科。
荒地升科政策是清政府鼓励垦荒的国策，升科政策的改变，以往都是由督抚奏请朝廷批准的。道光八年（1828），江苏巡抚陶澍为了平息民间为了争夺滩地沙洲的升科权而产生的冲突，奏准清廷禁止江苏滩地升科。不过这个政策早在太平天国起义时又被两江总督怡良奏准废除了。张之洞暂时代理两江总督，未经奏准，一句话就把上海滩地升科之路堵死了，作风相当霸道。上海道台黄祖络对于张之洞惟命是从，接到来电后立即照办。12月8日，《申报》发布消息称，张之洞委托叶大庄在上海开办升科局。

张之洞像

二
叶大庄，字临恭，福建闽县人，1873年举人，著名词人，与黄遵宪、汪康年等人交好，此时正以候补同知身份担任张之洞幕僚。1896年2月，刘坤一回任两江总督，张之洞离开江宁，回任湖广总督。行前，他给叶大庄安排了一个署理松江府海防同知的官职，让他继续在升科局办理清理滩地的差事。不过，叶大庄以一介微官，替张之洞在上海料理棘手事，实属不易。
3月28日，叶大庄与上海知县会衔发出告示，表示此次清理，是奉“署南洋大臣”张之洞的谕令进行的，目的在于将上海宝山两县的新涨滩地清理出来，“按照时值核实变价，拨凑要需”，以免它们被侵占盗卖，且此次清理的滩地，专指“无粮久荒官地”，即从未纳税、久未利用、尚未升科之地。
张之洞回到武昌之后，通过贩卖湘、鄂盐票筹得30万两，归还了一部分欠款。4月16日，叶大庄禀告张之洞，已经清出了约1000亩滩地，其中，宝山约300亩，上海约700亩。当时宝山那边充公的滩地，最低大约每亩100两，而上海浦东烂泥渡那边的地价，已涨到每亩1250两。以当时的进展推算，似乎余下的30万左右纱机债务，完全有可能通过卖地款筹集。但是好景不长，到了8月，叶大庄在升科局的差事被刘坤一免去。不久，又被免去署理海防同知一职。11月，江苏布政司任命他署理邳州知州。
对于叶大庄的去职，沪上中外媒体猜测与卖地款的账目有关。据《申报》8月30日报道，叶大庄曾经给刘坤一汇去10万两，得到的却是刘坤一充满疑问的批复：“此项滩地前据禀报清出约有八百余亩，此次据解银十万两，是否此项官地一齐售去，抑并未售完。……况上海地价昻贵，五六百圆起至四五千圆一亩不等，应明定价值。”可见叶大庄没有将清理滩地的账目与动态详细汇报，惹得刘坤一疑窦丛生，总觉他有所隐瞒。张之洞的人，刘坤一用起来不顺手，最终撤换了事。
叶大庄去职后，升科局一度由江海关委员曹荃生主持。曹两次到浦东勘丈滩地，觉得像是在抢东西。又看见有沿浦贫民祖传的滩地因为没有升科，要被充公，感觉伤心悖理，下不了手，便自己辞职了。
三
1896年12月，许宝书由刘坤一指派接办清丈局（即升科局）。许氏字阆轩，杭州人，江苏巡抚许乃钊的族孙，监生出身，咸丰年间投身兵营，曾因参与攻克被小刀会占领的青浦、上海县城而受到保举。1896年被委任为清丈局总办时已经69岁，身份是江苏候补知府。
许宝书清理滩地，采取挨户清查的方法，只要业主不能提供执业方单，或者丈量面积超出方单所载，不管是否滩地、是否纳粮，一律充公。例如，根据《申报》1897年9月6日报道，许宝书到二十五保五十图清丈的时候，对图内所有土地是否持有方单的情况进行了调查，绘制成图，将所有无单土地标注为红色，一律充公。上海居民将方单丢失或拿去抵押的情况本就不少，许氏超越权限，将他们的土地直接没收，可谓凶猛。又如，浦东杨家渡36亩滩地上密集居住着169户贫民，因受灾被前上海知县刘郇膏豁免钱粮，许宝书将他们的土地没收，卖给日商，令数百人无家可归。据《民国上海县续志》估计，许宝书圈屯的土地至少有三千亩。
在清理裕源纱厂土地的时候，为了迫使厂方补缴差额地价，许宝书申请动用官府力量，扣押裕源厂股东族人的盐票。不料裕源厂背后有李鸿章支持，后者于1898年5月致信刘坤一：
顷据上海裕源纱厂呈称，该厂地基共计七十九亩四分零，经升科局许守宝书丈量，有八十一亩二分零，仅多一亩有零，竟指为多至二十二亩有奇，每亩须另缴规银七百五十两，合计一万馀金，禀请在该股东同族朱瑞元淮岸盐票扣运作抵，向该厂缠扰，急须早为清结。……况当华商疲敝、洋商争利之时，直似助人排挤，于商务大局妨碍匪鲜。许守人本精明，而心计过于刻薄，弟所深知，办理升科局数年以来，万端搜求，声名殊劣，人言啧啧，想台端亦有所闻。兹据该厂详晰沥陈，弟系创议办理之人，自应据实代达。
李鸿章不仅指控许宝书捏造清丈数据，勒索钱财，更从政治高度指责他破坏旨在“挽回利权”的洋务运动。李鸿章的指控当然是有分量的，1898年10月初，江苏布政司宣布许宝书署理淮安知府。
许宝书这么卖力地清丈土地，显然不仅是为了替张之洞还款，还款只是他搜刮土地财富的借口。许宝书的行动需要多方支持配合，其收益也令多方获利。参与这场饕餮盛宴的，既有从刘坤一到许宝书的官僚群体，也有衙役、地保、掮客等各类角色。
四
清丈局对于上海土地财富的搜刮激起了上海本地人的抗议。抗议的声音首先来自上海的报纸。《新闻报》1898年9月18日的社论《论涨滩充公之可骇》，揭露了许宝书通过变卖充公土地牟利的途径，即先把充公土地贱卖给自己人，再由后者抬价出售。实际上，许宝书的弟弟许韬安，就是当时上海有名的地贩。
上海本地的士绅阶层一直不敢对于清丈滩地的行动表示意见，许宝书的离任让他们觉得其背后的支持力量开始松动。为了防止继任者继续搜刮，1899年7月26日，杨德鑅等15名上海本地绅士联名给上海道台、松江知府和上海县令呈递了一份禀帖，请求“凡完粮业田，有印串可凭、印册可证者，概免充公”。这样的请求，十分卑微。而上海道台却在批复中表示，升科局由两江总督设置，他无权代为决定。
15名上海绅士倔强了一回，于9月14日再次呈禀，请求对于有粮（有纳税记录）无单（无执业凭证）之田，由上海县补办执业凭证，不令充公。9月23日，上海道台批示称，已经请示过两江总督，“沿江地亩分别有主无主，以顺舆情”。这个批示虽然对于上海绅士的请求作出了让步，不过回避了禀帖中含义明确的用词“有粮无粮”、“有单无单”，代之以含义不明确的“有主无主”，从而留下了下一步的寻租空间。
杨德鑅等15名联名具禀者都是在官僚系统中具有一定地位而离职在家的绅士。如杨德鑅和李曾珂都是进士、县令，姚文枏和葛士清都是举人，张焕纶是廪贡生、候选同知。这些本地绅士的官阶都比较低，在高官众多的上海，他们的影响力有限，没有能够及时制止清丈滩地的行动。作为上海民意的代表，他们的意见得到了及时的反馈，但是结果只能说是差强人意。
除了报纸评论和绅士请愿之外，上海的抗议还有第三个渠道，御史的弹劾。10月8日《申报》登载了一份御史奏折，指责许宝书利用清丈滩地的机会，“将有粮田亩变价充公”，所得款项去向不明。御史名叫宋承庠，松江华亭人。他有个朋友在《申报》任撰述，《申报》因此得到了这份奏稿。
朝廷收到这份奏折后，令两江总督刘坤一等查明具奏。1900年1月16日，刘坤一复奏称，纱机欠款最后已经增加到了近88万两，滩地变价所得不到25万两，张之洞提供了约35万两，不足部分是他从其他渠道筹措填补的。意思很明显，清理滩地是在为张之洞善后。至于许宝书，刘坤一只是为他认领了一个小错误，说是有一块地属于“一业两主单串各执”，即执业凭证和纳税凭证有两个业主各自持有，许宝书所派办事员误将该地充公，许有失察之责。这件事牵涉到张之洞、刘坤一两大权臣，清廷不欲深究，最后给了许宝书一个“交部察议”的最轻处罚了事。
刘坤一竭力为许宝书辩护，表面上没有作出什么让步，实际上还是有所收敛。自宋承庠上奏以后，清丈行动即陷于停顿，清丈局后续工作主要是继续变卖原来囤积的充公地，直到1908年并入会丈局。但经此一役，上海涨滩的升科之路也被彻底堵死。
张之洞1893年所购四万零七百余锭纱机因计划不周、财力不足等原因，多花了很多冤枉钱。好在这批纱机后来作价50万两官本，被张謇的大生纱厂分批认领，总算物尽其用，为近代民族企业的发展贡献了力量。
滩地新政标志着国家开始以更直接的方式介入城市土地的开发、利用和买卖，主动从城市土地的财富积累中汲取财政资源。这场滩地清理运动客观上加速了上海土地的城市化，并促使农业时代的滩地升科制度走向崩溃。同期上海道契有一个申领高潮，与此不无关系。
这场滩地清理运动促进了上海地方自治意识的觉醒。上海人对于这次对上海土地财富的掠夺一直耿耿于怀，姚文枏主纂的《民国上海县续志》对此深表不满。在清末上海自治运动中，主事者也一直在争取把滩地收入转化为城市自治基金。