进一步优化营商环境的对策 ——基于世行《2020年营商环境报告》纳税指标

一、 引言

营商环境是近几年来学术圈所讨论的重点。一般来说，市场主体在进入、经营到退出市场的整体过程中，所接触到的一切行政、市场、法律与社会环境等的内外影响力的和被称之为营商环境。它是经济社会改革领域的系统工程，对经济发展，财政收入、社会就业等有重要影响。一般而言，包括影响商业活动的法律，政治，经济和社会因素，可以将它们总结为三点：营商环境的法治化、国家化与便利化。良好的商业环境是一个国家或地区经济的重要体现，并提高了一个国家或地区的整体竞争力。另一方面，构建良好且吸引力强大的营商环境有利于整体经济结构的改革。

探讨营商环境，一直以来学界主要聚焦两个点：法治化和国际化。关于法制化的问题，也就是指通过建立一套公平透明效率极佳的法律法规以及相应的监管程序来提高一个国家或地区的营商环境；而提到所谓国际化，则是指通过建立符合国际标准和WTO规则的一整套市场经济运行机制和体系。而落实到地区中小企业营商环境的问题上，也就是要考虑到一个地区具体市场流通环境、政策与社会化服务体系、 融资与法治化等各方面，并以一系列实在措施推进实现内部贸易、外部经贸更加便捷化。而另一个被广泛提及的则是所谓营商环境的便利化举措，它更多时候被作为一种更高阶段的体现出现在我们经济全球化的讨论议程中。当然，如果要实现营商环境的便利化，那么一般来说政府需要达成三个方向上的重大转向与变更。首先，政府的监管理念急需变更，即政府应当在现有市场经济模式下，从对商品流通的管理转变为对企业行为的管理；其次，应当将现有的贸易壁垒政策和对贸易的配额限制，转向变为推动市场升级和贸易投资的便利化，此为对国家贸易体制的转变；最后，国家应当视形势必要，逐步开展金融方面的松绑，包括但不限于一定程度上的外汇宽松政策和税制改革，这将可以预见的使得我国经济更加开放包容，并具有一定的国际影响力、竞争力，这也就是所谓开放性转变。

中国在近两年内通过自身的努力，一直保持着全球营商环境优化进步幅度最大的经济体之一。根据《2020年营商环境报告》（下称《报告》）显示，中国在2019年度达到了77.9的分值，在世界整体排名中位于31名，一次提升了15位的排名，再次刷新了先前中国的记录，这是在全球营商环境报告自发布以来，中国所创下的最好的记录。

但通过报告我们也可以看出，中国与欧美传统发达国家或地区仍然存在差距。其中美国总体得分为84分，作为代表城市的纽约与洛杉矶的分数分别达到了85.2与82分；中国台湾的整体得分则达到了80.9分，综合排名15。这些差距的产生其中包含着客观因素，但是同时也一定有大量值得继续改进的矛盾点。我们在为自身不断发展并获得全新成果的同时，也应当直面任然存在的不足与问题，最终找出并解决矛盾。

二、 营商环境概况

根据《报告》所展示的内容，我们将营商环境评价因素列为十一个指标，其中以下图1所示十个最为重要：

（图1 营商环境组成结构示意图）

目前上海作为中国样板城市，同世界主要发达经济体核心城市的差距主要在三方面：一是获得信贷（以下简称信贷），二是纳税，三是办理破产。在这里，如图2所示，主要分析纳税指标。

*便于研究，新西兰视作城市经济体看待

从纳税方面看，影响上海排名的主要因素是总税率较高，达到了63%。在年平均纳税次数、年平均纳税所需时间等因素都与世界其它主要发达经济地区相似的情况下，高额税率成为了拖累上海乃至中国整体营商排名的主要原因之一。根据世界银行与PwC普华永道发布的数据显示，通过一般直接与简介税收，中国的企业所负担的税率处于60%以上水平，在总占比上是美国等主要发达经济体的1.7倍，而从国际平均水平来看，税率负担通常只有40%左右。另一方面，我国行政事业收费项目还处在较高一水平，非税收入占比高达20%，这一点，美国等经济体通常不足5%。企业作为缴纳税费的主体，可谓“苦税久矣”。

三、 原因分析与启示

1. 原因分析

由于社会在深度转型期期间，政府不得不不断扩张发展其职能，这使得纳税的税率过高。众所周知，现代市场导向型政府，其职责便是有效在社会各阶层供给公共领域管理产品（Pure public products，下称公域品），以此来促进公平、合理的收入分配，以期更好地维护宏观的经济稳定，实现广泛而全面化的经济增长。公域品作为一种纯粹属于公共领域的生产品，其只可通过政府参与的活动来进行有效配置。而作为处在社会主义市场经济体制环境的当下，各经济活动亦要求市场在配置资源方面发挥主导作用，只当市场面临失灵时政府才出现并开展资源配置。[7]我们知道，在传统经济体制下，一般而言，政府提供的公域品，是事实上以模糊的旧有上下级作为区分的，具有一定歧视意味。而作为一个现代国家，其城市化过程中的公域品提供应当一致，特别是教育、医疗、基础建设等涉及一系列同基层福祉密切相关的公域品，其都当是普遍均等的，而不是一线城市、直辖市或省会等大城市优于农村或老少边等其他城市。只有充分保障公寓品供予的始发公平，我们的社会主义市场经济才是真正意义上尊重价值尺度的“市场经济”，否则便属于作表面价值让渡用的伪产品。但由于一系列众所周知的历史原因，长期以来，中国在这些方面存在遗留包袱，表现可说是颇为欠佳，这使得中央和地方的民生工程支出一再不堪重负。而另一方面，政府与市场边界，政府部门责任划分的模糊，则对税负整体层面上的不断累积提供了广泛的政策惯性。与此同时，伴随着经济新环境的出现，市场经济的继续深入发展，新的市场失灵现象不断涌现，这对政府的公域治理提出了新的多方面的要求，并终于迫使政府增大机构规模，产生新的财政收入需求（当然，这将体现在税收上）。

综上所述，在市场经济体制大环境下，目前的政府基本职能与上世纪50-60年代仍有较大的重复，在我国经济社会的深度转型期的新时代，我国政府依然存在着诸多具有浓厚本土化色彩的政府职责与预期外支出，如基建、公共安全、国防科技、维稳等。与此同时，随着政治经济等各项改革措施的日渐深化，政府需要加大开支来支付必要的制度转轨运行成本，特别是对国有管控行业和诸如铁路等典型垄断行业的深化改革，亦需投入更多，这使得我国政府对税收收入的要求数额也就更庞大。

2. 获得启示

根据上文所反映的内容，我们可以得到一个明显结论，即优化税收结构须明确政府职责。对于绝大部分发达国家而言，其政府与市场可谓是相互独立的，无论是政府还是市场都明确其自身的权力与义务。在这些国家中，只要市场稳定或者波动可靠“无形的手”来挽回局面的，政府的 “有形之手”便可以不出击干扰；而一旦市场无法继续有效推动社会开展正常的经济活动，那么此时政府可以出马介入。当然，这一过程依旧以市场为主导对象，政府作为凯恩斯的“有形的手”，其只负责市场管控效用失灵的地方。除此之外，在这些发达国家中，各级政府的职责是成文的、规范的、明确的，即各级政府拒绝“越俎代庖”，不会参与其上下层次应当开展的事宜，而是充分利用本级政府的现有职能来满足市场主体需求。美国就可作为一个经典例子，其联邦政府作为中央政府，主要职能是通过外交手段的贸易管控和通过宏观政策手段（主要通过美联储）的经济调控，在此两项的工作开展中，财政由中央财政统一监管负责。对各个州政府而言，其作为地方政府的职能是促进本地区基础设施以及国内贸易等方面的政策出台与管控。当然，在部分行业以及少部分领域，因各种各样的实际限制或困难，中央政府将会同地方政府开展共同管理措施。由此可见，发达国家在政府职能认知方面十分清晰而明确，可以说在管理机制的建立、运行上与发展中国家拉开距离,这将会投射到以税收为首的主要经济领域。

因此，为了适应当今经济社会环境，政府应当在明确市场与政府的职责与边界划分后，合理分配税收使用方向，减少无端税费浪费。提高我国对税收的精确管理能力，建设良好、健全、透明的税收综合管理制度。应以科学界定政府职能作为确定宏观税负的逻辑起点，加强政府职能的理论研究，厘清政府和市场的边界，明确各级政府的事权和支出责任，以打造“法治政府”+“有为政府”+“效能政府”为导向，以提供适应社会动态需求的高水平公共产品为政府己任，坚持有所为有所不为，通过深化改革为市场机制的有效运行保驾护航，尽可能压缩各类不必要的财政支出规模。

四、 对策措施建议

对于宏观经济中的投资结构不合理,投资规模膨胀的问题,在进一步深化改革的情况下,国家只有通过采取调节、控制和引导的直、间接手段进行调控才能充分发挥效用。即采取经济的手段进行。一般来说，对于宏观经济而言，单纯采用一种手段是无效用的，必须通过各类经济调配手段的配合协调才能大展拳脚。这里提到的经济手段包括很多，一般主要讨论的是税收调节和信贷管控。当然，在诸多的财政“法宝”中，最不容忽视的是我国财政收入大头——税收。但应当要注意到，我国目前的税收体制存在着诸多不小的问题,需要整体结构优化，才可更好地发挥其应有财政管控作用。

面对这个问题，我们应当建立新的税收模型，并以此引导投资。也就是说，通过对不同行业征收有区别的所得税，国家可以对投资起到引导作用。但是,现行的所得税率的总体框架是上个世纪的产物，其仍按经济主体的具体性质来区分的，这种结构的税收违背了公平税负、鼓励竞争的原则,亦对宏观经济的调节、控制不利。

对此我们设想，可以将目前现有的所得税税率的划分结构，在未来较长一段时间内逐步改为按行业属性划分的新形态,以此体现国家对不同行业经济发展的调节控制规划。

在这一设想中，所得税税率的划分原则将被一分为二考虑：其一是，按工业/制造业的不同行业性质进行划分，从宏观的传统意义上考虑作一个工业的“宏观粗划分”形式。国家根据形势需要，通过设定不同的、弹性的税率，影响不同行业的利润水平，从而体现当前国民经济需要和行业扶持政策，并以此调节对基础工业、原材料与现代制造工业的投资比例,进而对积累和消费比例关系的形成起影响作用；其二，从具体工业部门进行划分，例如可按电子信息、能源、化工、生物医药等现有部门制定差别税率，并根据未来社会发展需要，适时修改这一划分，即“弹性细划分”。在目前社会主义初级阶段经济环境，价格体系发展虽有发展但仍亟待全面完善、各工业领域内各部门利润迥异的情况下,以精细化的税收手段调节税率,以此对投资加以引导,使之符合现代经济要求，并一定程度上趋于合理化。通过建立上述兼有“宏观粗划分”和“弹性细划分”的双核税收模型，以此完善税收机制，并达到税收公平、提倡良性竞争的科学的可持续发展要求，亦更利于国家对宏观经济的调节管控。

来源：经济问题纵览

免责声明：本文转自网络公开渠道，旨在为广大用户提供最新最全的信息，营商环境智库不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。转载的稿件版权归原作者或机构所有，如有侵权，请联系删除。抄袭本文至其它渠道者引发的一切纠纷与本平台无关。

关于国脉

国脉，是大数据治理、数字政府、营商环境、数字经济、政务服务专业提供商。创新提出"软件+咨询+数据+平台+创新业务"五位一体服务模型，拥有超能城市APP、营商环境流程再造系统、营商环境督查与考核评估系统、政策智能服务系统、数据基因、数据母体等几十项软件产品，长期为中国智慧城市、智慧政府和智慧企业提供专业咨询规划和数据服务，广泛服务于发改委、营商环境局、考核办、大数据局、行政审批局等政府客户、中央企业和高等院校。

营商环境专属顾问

洪女士：15973460470

杨先生：13167572951

田先生：15386405997

肖女士：18974731692

冯先生：17710021212

营商环境智库

长按扫描二维码
关注我们 获取更多资讯
客服号：echinagov-GM